Colombie-Britannique (Procureur général) c. Provincial Court Judges’ Association of British Columbia2020 CSC 20 (38381)

«En octobre 2016, la commission sur la rémunération des juges de la Colombie-Britannique a recommandé d’augmenter le salaire des juges provinciaux de 8,2 pour cent pour l’année 2017‑2018. Le procureur général a soumis un mémoire au Cabinet relatif aux recommandations de la commission. Il a ensuite déposé la proposition de réponse du gouvernement au rapport de la commission et proposé l’adoption d’une résolution visant le rejet de l’augmentation salariale recommandée par la commission ainsi que l’approbation d’une hausse de plutôt 3,8 pour cent. L’Assemblée législative a adopté la résolution. La Provincial Court Judges’ Association a demandé que cette résolution fasse l’objet d’un contrôle judiciaire et a sollicité une ordonnance intimant au procureur général de produire le mémoire au Cabinet pris en compte par le gouvernement au moment de préparer sa réponse. La protonotaire saisie de la requête a ordonné au procureur général de produire le mémoire au Cabinet. Les appels interjetés par le procureur général de la décision de la protonotaire devant la Cour suprême de la Colombie-Britannique puis devant la Cour d’appel ont été rejetés.»

 

La Cour suprême du Canada dit que l’appel est accueilli et l’ordonnance de production du mémoire au Cabinet rendue par la protonotaire est annulée.

 

La juge Karakatsanis  écrit comme suit (aux paragraphes 6-8, 66-68, 72, 87):

«Pour les motifs qui suivent, lorsqu’une partie qui sollicite un contrôle de type Bodner réclame la production, par le gouvernement, d’un document se rapportant aux délibérations du Cabinet, elle doit d’abord établir qu’il existe des raisons de croire que le document pourrait contenir des éléments de preuve tendant à démontrer que le gouvernement n’a pas satisfait à une des exigences de l’analyse établie dans l’arrêt Bodner. C’est seulement après que cette démonstration a été faite que le gouvernement est tenu de produire le document en vue de sa consultation par un juge. Si le document fournit effectivement des éléments de preuve tendant à démontrer que la réponse du gouvernement ne respecte pas les exigences constitutionnelles, le tribunal peut alors décider si l’immunité d’intérêt public ou une autre règle de preuve invoquée par le gouvernement s’applique de manière à empêcher la production.

L’immunité d’intérêt public nécessite de mettre soigneusement en balance des intérêts opposés du public : d’une part, l’intérêt à ce que la confidentialité des renseignements soit protégée et, d’autre part, l’intérêt à ce que ceux‑ci soient divulgués. L’intérêt du public à ce qu’un document relatif aux délibérations du Cabinet demeure confidentiel étant important, il doit être supplanté par un intérêt du public encore plus important à ce qu’il soit divulgué. Dans le cadre d’un contrôle de type Bodner, le poids à accorder à l’intérêt du public à ce que le document soit divulgué dépend souvent de l’importance du document visé pour que le tribunal de révision puisse trancher les questions dont il est saisi.

En l’espèce, l’Association n’a pas fait la démonstration préliminaire requise pour qu’un juge ordonne la production d’un document confidentiel du Cabinet afin de le consulter. Bien que cette exigence ne soit pas élevée, on ne peut y satisfaire simplement en montrant que le gouvernement a tenu compte du document du Cabinet avant de donner sa réponse.


Ainsi que la Cour l’a souligné dans l’arrêt Criminal Lawyers’ Association, au par. 29 : « un pouvoir ne peut jouer son rôle lorsqu’un autre empiète indûment sur lui ». Plusieurs doctrines jouent de manière à empêcher les ingérences indues, notamment celle assurant le caractère secret des délibérations judiciaires (MacKeigan c. Hickman, [1989] 2 R.C.S. 796), ainsi que celles relatives à la reconnaissance des privilèges, pouvoirs et immunités dont jouissent le Sénat, la Chambre des communes et les assemblées législatives : Loi constitutionnelle de 1867, préambule et art. 18; New Brunswick Broadcasting Co.Canada (Chambre des communes) c. Vaid, 2005 CSC 30, [2005] 1 R.C.S. 667; Chagnon c. Syndicat de la fonction publique et parapublique du Québec, 2018 CSC 39, [2018] 2 R.C.S. 687. Ces doctrines sont un corolaire à la séparation des pouvoirs parce qu’elles contribuent à protéger la capacité de chaque branche de s’acquitter des fonctions qui lui sont attribuées par la Constitution.

Le pouvoir exécutif bénéficie lui aussi d’un certain degré de protection contre les ingérences indues. Les délibérations entre ministres sont ainsi protégées par la convention constitutionnelle relative à la confidentialité des délibérations du Cabinet. Notons que les conventions constitutionnelles n’ont pas d’effet juridique direct : Renvoi : Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753, p. 880‑883; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, par. 98. Toutefois, comme je l’expliquerai plus amplement, la common law respecte cette convention relative à la confidentialité et offre à l’exécutif une immunité d’intérêt public à l’égard des délibérations entre ministres : voir CareyBabcock c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 57, [2002] 3 R.C.S. 3, par. 18‑19 et 60.

Lorsque l’exécutif joue un rôle dans la formulation de la réponse d’un gouvernement aux recommandations d’une commission d’examen de la rémunération des juges, le Cabinet détermine généralement la position qu’adopte l’exécutif. Les discussions entre ministres au sujet de la façon dont ils perçoivent les recommandations et de la réponse que le gouvernement devrait y donner sont normalement protégées par la confidentialité des délibérations du Cabinet.

Une consultation systématique d’un document confidentiel du Cabinet par un juge révèlerait à un membre de la magistrature la teneur des délibérations du Cabinet. Même si toute consultation d’un document confidentiel du Cabinet mine la confidentialité des délibérations du Cabinet dans une certaine mesure, celle menée par un juge d’un document qui porte sur les délibérations du Cabinet relativement à la magistrature la minerait encore plus. Cela est d’autant plus vrai lorsque le juge est directement touché par la réponse résultant de ces délibérations. Comme lorsqu’il est question de trancher un contrôle de type Bodner lui‑même, la consultation du document par un juge est appropriée dans ce contexte, uniquement lorsqu’elle est strictement nécessaire.

Bref, le contrôle de type Bodner concerne la réponse d’un gouvernement aux recommandations d’une commission — qui consistera généralement en une décision de ce gouvernement de s’écarter des recommandations en question — et les motifs invoqués pour justifier cette décision. Les mémoires présentés à la commission, les recommandations de cette dernière et la réponse du gouvernement constituent donc l’essence du dossier constitué en vue du contrôle de type Bodner. Certains types d’éléments de preuve additionnels sont admissibles s’ils sont pertinents pour déterminer s’il a été satisfait à l’une ou l’autre des étapes de l’analyse établie par l’arrêt Bodner, y compris pour savoir si la réponse du gouvernement est fondée sur un objectif illégitime ou déguisé. Cependant, lorsqu’une partie qui sollicite un contrôle de type Bodner demande la production d’un document confidentiel du Cabinet, elle doit d’abord établir qu’il y a des raisons de croire que ce document contient des éléments de preuve qui tendent à démontrer que le gouvernement n’a pas satisfait à une des exigences décrites dans l’arrêt Bodner. Ce n’est qu’une fois cette démonstration faite que le tribunal de révision examine le document en privé pour déterminer si, de fait, il fournit une preuve qui tend à démontrer que le gouvernement a failli à ses obligations constitutionnelles. Si c’est le cas, le tribunal doit alors décider si une autre règle de preuve, comme l’immunité d’intérêt public, en empêche la production.»

Jugement complet