Droit constitutionnel/tribunaux: contrôle judiciaire
Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général), 2024 FCA 158, 2026 CSC 28 (41576)
«Le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique a publié un rapport dans lequel il a conclu que le premier ministre de l’époque n’avait pas contrevenu à la Loi sur les conflits d’intérêts, art. 2 (« LCI »), lorsqu’il avait participé à la prise de deux décisions concernant le financement de l’organisme UNIS. Le rapport était le fruit d’une étude entreprise conformément à l’art. 44 de la LCI à la demande de deux députés. Démocratie en surveillance a présenté à la Cour d’appel fédérale une demande de contrôle judiciaire de la décision rendue par le commissaire.
Le procureur général du Canada a présenté une requête en radiation de la demande de contrôle judiciaire déposée par Démocratie en surveillance, faisant valoir que cette dernière n’avait pas qualité pour agir et que sa demande était irrecevable suivant l’art. 66 de la LCI, qui interdit le contrôle judiciaire des décisions du commissaire à l’égard des questions de fait et de droit. Le juge saisi de la requête a conclu que Démocratie en surveillance avait qualité pour présenter sa demande dans l’intérêt public. Toutefois, il a renvoyé à une formation complète la question de savoir si l’art. 66 faisait obstacle au contrôle judiciaire à l’égard des questions de fait et de droit. Il a ordonné que l’instance soit séparée en deux étapes : à l’étape 1, le tribunal devait se prononcer sur la validité et l’applicabilité de l’art. 66; si Démocratie en surveillance obtenait gain de cause à l’étape 1, la demande passerait à l’étape 2, qui consistait à examiner les autres questions soulevées. Dans sa décision à l’issue de l’examen effectué à l’étape 1, la formation complète de la Cour d’appel fédérale a rejeté à l’unanimité la demande de Démocratie en surveillance. Elle a conclu qu’il existait des recours politiques subsidiaires adéquats, de sorte que le contrôle judiciaire ne convenait pas.»
La Cour suprême du Canada dit que le pourvoi est accueilli.
Le juge en chef écrit comme suit (aux paragraphes 7-8, 68, 75-76, 83-87):
«…Le pouvoir de contrôler la légalité de l’exercice d’un pouvoir délégué relève exclusivement des cours de justice, et a été conféré à l’organe judiciaire par les dispositions relatives au pouvoir judiciaire aux art. 96 à 101 de la Loi constitutionnelle de 1867. L’idée même d’une constitution comprend intrinsèquement la notion que les pouvoirs légaux sont circonscrits; tout pouvoir délégué a des limites et aucun pouvoir ne peut être exercé d’une manière incompatible avec l’objet pour lequel il est conféré : voir Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, p. 248, citant Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721, p. 750; Alford c. Canada (Procureur général), 2026 CSC 14, par. 56; voir aussi Renvois relatifs à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, 2021 CSC 11, [2021] 1 R.C.S. 175, par. 73.
En raison de ces caractéristiques de notre système constitutionnel, tout exercice d’un pouvoir public est assujetti au pouvoir de surveillance des cours de justice par lequel elles s’assurent que celui-ci n’outrepasse pas ses limites légales. L’existence de ce « contrôle de légalité » est garantie par la Constitution. Lue dans son contexte historique, notre jurisprudence indique clairement que la Constitution garantit la possibilité de recourir à un contrôle de légalité à l’égard de tous les aspects d’une décision administrative. L’article 66 de la LCI contrevient à cette garantie en visant à empêcher le contrôle judiciaire à l’égard des questions de fait et de droit : dans cette mesure, il est inopérant.
…
Les cours de justice du Canada, à l’instar de celles d’Angleterre, ont invariablement statué que les décisions administratives irrationnelles sont illégales, dans la mesure où elles excèdent les limites inhérentes du pouvoir délégué. Les décisions irrationnelles font naître le spectre d’un exercice arbitraire du pouvoir public; le pouvoir de protection contre cet arbitraire qu’ont les cours de justice se trouve, comme je l’ai expliqué, au cœur même de leur compétence protégée par la Constitution aux art. 96 à 101.
…
Précisons que les législatures ont compétence pour prescrire les modalités du contrôle judiciaire, pourvu que le rôle de surveillance des cours de justice ne soit pas écarté. La loi peut, à titre d’exemple, énoncer valablement des délais spécifiques ou des forums compétents pour le contrôle judiciaire de certaines questions sans empêcher, en pratique, le contrôle judiciaire de légalité. Dans le même ordre d’idées, comme je l’ai déjà mentionné, les normes de contrôle prescrites législativement sont valides, à condition qu’elles respectent les limites de la primauté du droit : Vavilov, par. 35. De plus, bien entendu, les principes de common law qui permettent de refuser d’examiner le fond d’une demande de contrôle judiciaire — par exemple, l’existence d’un recours subsidiaire adéquat, la non-justiciabilité, le caractère théorique ou la prématurité — sont entièrement conformes aux exigences de la primauté du droit : ils constituent un exercice du pouvoir de surveillance des cours de justice, et non une limite à ce pouvoir.
Cependant, la légalité de chaque aspect d’une décision administrative et de l’exercice de tout pouvoir public est assujettie à la surveillance des cours de justice. Lorsqu’une disposition législative, dûment interprétée, vise à limiter tout aspect de la compétence de surveillance des cours de justice consacrée par la Constitution, elle est ultra vires.
…
La tendance des cours de justice à interpréter les clauses privatives comme étant conformes à la Constitution a mis à rude épreuve les limites de la présomption de constitutionnalité. Les cours de justice ne doivent pas attribuer à ces dispositions des sens qui sont fondamentalement incompatibles avec l’intention du législateur qui les a édictées.
En l’espèce, je ne peux accepter que l’art. 66, lu conjointement avec le par. 18.1(4) de la Loi sur les Cours fédérales, permette le contrôle de légalité à l’égard des questions de fait et de droit. En séparant expressément le contrôle à l’égard des questions de fait et de droit du contrôle fondé sur des motifs liés à la compétence, l’art. 66 de la LCI semble indiquer que l’intention du Parlement était d’invoquer la « compétence » dans son sens étroit et moderne, analogue à la catégorie des « questions touchant véritablement à la compétence » avec laquelle notre Cour a dû composer jusqu’à l’arrêt Vavilov. On ne peut faire abstraction de l’intention claire du Parlement lorsqu’il a rédigé l’art. 66 de façon à exclure expressément le contrôle à l’égard des questions de fait et de droit.
La meilleure approche consiste à reconnaître que l’art. 66, dûment interprété, vise à écarter le contrôle judiciaire à l’égard des questions de fait et de droit. Dans la mesure où il le fait, l’art. 66 est incompatible avec les art. 96 à 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 et, conformément au par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, il devrait être déclaré inopérant.
Tous les pouvoirs juridiques sont assujettis à des limites inhérentes. Dans un ordre constitutionnel fondé sur la primauté du droit, il n’existe pas de pouvoir discrétionnaire absolu : Roncarelli, p. 140. Les cours de justice sont chargées de s’assurer que les pouvoirs conférés par la loi sont exercés conformément à leurs limites : Vavilov, par. 67. Le Parlement et les législatures n’ont pas la compétence constitutionnelle pour soustraire l’exercice administratif de pouvoirs délégués au contrôle judiciaire de légalité pour quelque motif que ce soit; de telles tentatives empiètent sur la compétence fondamentale des cours de justice et sont ultra vires. La clause privative de l’art. 66 de la LCI devrait être déclarée inopérante dans la mesure où elle vise à empêcher le contrôle judiciaire à l’égard des questions de fait et de droit. Elle ne pose pas d’obstacle à la demande de contrôle judiciaire de Démocratie en surveillance. De plus, la Cour d’appel fédérale a commis une erreur en rejetant la demande au motif qu’il existait une solution de rechange adéquate au contrôle judiciaire.»