Opsis Services aéroportuaires inc. c. Québec (Procureur général), 2023 QCCA 506, 2023 QCCA 325, 2025 CSC 17 (40786) (40791)
«Opsis Services aéroportuaires inc. (« Opsis ») est une entreprise qui offre des services de sûreté aéroportuaire. Elle exploite le centre d’appels d’urgence de l’aéroport international Pierre‑Elliot‑Trudeau à Montréal. Services maritimes Québec inc. (« SMQ ») est une entreprise qui œuvre dans le secteur du transport maritime international. Elle assure des opérations de chargement sur des navires transatlantiques à partir d’un terminal situé à La Malbaie. F est un employé de SMQ, il surveille et contrôle l’accès à l’installation portuaire. Opsis, SMQ et F ont reçu des constats d’infraction leur reprochant d’avoir contrevenu aux dispositions de la Loi sur la sécurité privée (« LSP »), une loi adoptée par la législature québécoise, qui exigeaient qu’ils possèdent un permis pour exploiter une activité de sécurité privée. Il est acquis qu’Opsis, SMQ et F ne se sont pas conformés aux exigences de la LSP. Ils ont cependant contesté leurs constats d’infraction au motif que la LSP leur est constitutionnellement inapplicable en raison de la doctrine de l’exclusivité des compétences puisque, selon eux, la LSP entrave le contenu essentiel de compétences fédérales exclusives.
Dans l’affaire impliquant Opsis, la juge de première instance a conclu que la doctrine de l’exclusivité des compétences n’était d’aucun secours et a entériné les plaidoyers de culpabilité. Ce jugement a été infirmé par la Cour supérieure qui a cassé les verdicts de culpabilité, estimant que l’ensemble de la LSP devait être déclaré constitutionnellement inapplicable à Opsis. Selon elle, la sécurité d’un aéroport fait nécessairement partie du contenu essentiel de la compétence fédérale en matière d’aéronautique, et les activités d’Opsis s’inscrivent dans ce contenu essentiel. Elle a conclu à la présence d’une entrave au contenu essentiel de la compétence fédérale, et estimé que les trois aspects du régime législatif provincial à l’origine de l’entrave ne pouvaient être facilement isolés du reste de la LSP. La Cour d’appel a infirmé la décision de la Cour supérieure et confirmé les verdicts de culpabilité. Elle a convenu que les activités d’Opsis s’inscrivent dans le contenu essentiel de la compétence du Parlement en matière d’aéronautique, mais a conclu que la LSP ne causait pas d’entrave au contenu essentiel de cette compétence.
Dans l’affaire impliquant SMQ et F, le juge de première instance a conclu que la LSP leur était inapplicable étant donné qu’elle entrave le cœur des compétences fédérales exclusives en matière de sûreté maritime et de relations de travail d’une entreprise fédérale, et il a acquitté SMQ et F. En appel, la Cour supérieure a conclu que le critère de l’entrave n’était pas respecté, et elle a déclaré SMQ et F coupables. La Cour d’appel a rejeté l’appel intenté par SMQ et F. Reprenant l’essentiel de ses motifs dans l’affaire impliquant Opsis, elle était d’avis que l’application de la LSP ne crée pas d’entrave. »
La Cour suprême du Canada dit que les pourvois sont accueillis.
La Cour écrit comme suit (aux paragraphes 1-2, 75-78, 80-85):
«Les présents pourvois donnent à notre Cour l’occasion de se pencher à nouveau sur les contours de la doctrine de l’exclusivité des compétences. Depuis l’arrêt phare Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3, la Cour a maintenu, pour les raisons qui y sont évoquées, une approche empreinte de précaution à l’égard de l’applicabilité et de la portée de cette doctrine. Malgré les hésitations de notre Cour à accroître le recours à cette doctrine, notre jurisprudence témoigne de son utilité toujours actuelle. Les motifs qui suivent s’inscrivent dans la continuité des arrêts rendus par notre Cour depuis Banque canadienne de l’Ouest.
Dans les deux affaires en question, les appelants ont reçu des constats d’infraction leur reprochant d’avoir contrevenu à certaines dispositions de la Loi sur la sécurité privée, RLRQ, c S-3.5 (« LSP »), une loi adoptée par la législature québécoise. Il est acquis que les appelants ne se sont pas conformés aux exigences de la LSP. Les appelants ont cependant contesté leurs constats d’infraction au motif que la LSP leur est inapplicable en raison de la doctrine de l’exclusivité des compétences. Les juges de la Cour d’appel du Québec ont, à la majorité, rejeté les prétentions des appelants, qui les ont reprises devant notre Cour. Nous sommes d’avis d’accueillir les pourvois. Des aspects du régime de permis mis en place par la LSP ont pour effet de donner à l’organisme administratif créé par la législature provinciale le dernier mot sur la manière de mener les activités de sécurité des appelants qui sont au cœur d’une compétence fédérale exclusive. Ces aspects entravants de la LSP sont indissociables du reste de la loi, de sorte qu’il est nécessaire de déclarer celle-ci entièrement inapplicable aux appelants en vertu de la doctrine de l’exclusivité des compétences.
…
Le régime de permis d’agent établi par la LSP permet ainsi à un organisme administratif créé par la législature provinciale d’avoir « le dernier mot » sur la manière dont doivent être conduites des activités, y compris celles des appelants, qui sont au cœur d’une compétence fédérale exclusive, comme c’était le cas dans l’affaire COPA (par. 1 et 46-48). Dit autrement, ces activités se trouvent « à la merci » du Bureau (Commission des champs de bataille nationaux,p. 859). Or, l’un des objectifs de la doctrine de l’exclusivité des compétences est justement d’empêcher qu’un ordre de gouvernement puisse [traduction] « accomplir indirectement ce qu’il n’a pas le pouvoir d’accomplir directement » (K. Wilkins, « Exclusively Yours : Reconsidering Interjurisdictional Immunity » (2019), 52 U.B.C. L. Rev. 697, p. 712). Dès lors, nous n’avons pas de difficulté à conclure que, vu l’effet de l’art. 30 al. 1(5) LSP, qui doit être lu en corrélation avec les autres articles de la LSP relatifs aux normes de comportement, il y a en l’espèce entrave au contenu essentiel des compétences exclusives du Parlement en matières aéronautique et maritime.
À des « fins de protection du public », le Bureau peut notamment donner « à un titulaire de permis d’agence des directives entourant l’exercice de ses activités » (art. 42 par. 1 LSP). Puisqu’il est uniquement question du permis d’agence, ce pouvoir ne concerne que l’affaire Opsis. Le paragraphe 4 de l’art. 29 LSP prévoit que le titulaire du permis d’agence qui « omet de suivre les directives que le Bureau lui donne » peut voir son permis être suspendu, révoqué ou non renouvelé.
Les juges majoritaires de la Cour d’appel ont souligné que ce pouvoir représente au mieux une « entrave purement spéculative », étant donné qu’il n’est pas certain que le Bureau l’exercera et, au surplus, que s’il l’exerce il le fera d’une manière qui entravera le cœur de la compétence fédérale en matière aéronautique (motifs de la C.A. (Opsis), par. 202-203 (soulignement omis)).
Avec égards, nous ne pouvons souscrire à ce point de vue pour des raisons semblables à celles qui viennent d’être énoncées. À l’instar de ses pouvoirs liés aux normes de comportement, le pouvoir de donner à un titulaire de permis d’agence « des directives entourant l’exercice de ses activités » octroie au Bureau une large discrétion. Ce pouvoir constitue une épée de Damoclès au-dessus de la tête d’une entreprise comme Opsis, puisque le Bureau est habilité à lui dicter la manière d’exécuter ses activités de sécurité aéroportuaire et que, si elle omet de se conformer, elle est susceptible de perdre son permis d’agence (art. 29 par. 4 LSP) et donc de ne plus pouvoir offrir des activités de sécurité privée (art. 4 LSP). Il apparaît donc évident que l’application du par. 4 de l’art. 29, lequel doit être lu en corrélation avec l’art. 42 par. 1 LSP, a pour effet d’assujettir au contrôle d’un organisme administratif créé par la législature provinciale les activités d’Opsis qui relèvent du cœur d’une compétence exclusive du Parlement. Ici encore, nous n’avons aucune difficulté à conclure à l’existence d’une entrave au contenu essentiel de la compétence exclusive du Parlement en matière aéronautique.
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Pour résumer, deux aspects du régime de permis de la LSP satisfont à la deuxième condition d’applicabilité de la doctrine de l’exclusivité des compétences dans les deux présents pourvois. D’une part, pour ce qui est du permis d’agent, l’entrave provient des pouvoirs que possède le Bureau lorsqu’il juge qu’il y a contravention aux normes de comportement en matière de sécurité privée (art. 30 LSP). D’autre part, pour ce qui est du permis d’agence, l’entrave découle des pouvoirs dont dispose le Bureau lorsque les directives qu’il donne entourant l’exercice d’activités de sécurité privée ne sont pas respectées (art. 29 LSP).
Il nous incombe maintenant de déterminer si seuls ces deux aspects de la LSP doivent être déclarés inapplicables aux appelants, ou s’il convient plutôt de déclarer que l’ensemble du régime de permis établi par cette loi leur est inapplicable. Étant donné que les dispositions entravantes sont indissociables du tout cohérent que forme la LSP, c’est cette deuxième avenue qui, à notre avis, doit être privilégiée.
En effet, les deux aspects entravants de la LSP se rattachent à la fonction essentielle du Bureau, à savoir sa mission de veiller à la protection du public, notamment en voyant à l’application de la LSP et de ses règlements (art. 41). Le juge Morissette a constaté avec justesse que la LSP octroie au Bureau « des fonctions analogues à celle d’un ordre professionnel » (Société québécoise des infrastructures, par. 12). Comme l’indique expressément l’art. 23 du Code des professions, RLRQ, c. C-26, un ordre professionnel doit « notamment contrôler l’exercice de la profession par ses membres » afin d’accomplir sa mission principale qui est « d’assurer la protection du public ».
Si le Bureau perd sa faculté de suspendre, révoquer ou refuser de renouveler le permis d’agent d’un titulaire qui contrevient aux normes de comportement établies par règlement (art. 30 al. 1(5) LSP), sa capacité à contrôler les activités de sécurité privée s’en trouverait fortement limitée. Le même constat s’applique en ce qui a trait à l’exercice de cette faculté lorsqu’un titulaire de permis d’agence omet de suivre les directives que le Bureau lui donne (art. 29 par. 4). L’absence de ces deux aspects entravants de la LSP priverait le Bureau d’outils importants lui servant à accomplir sa mission première qui est d’assurer la protection du public. Dans cette éventualité, le pouvoir du Bureau de donner des directives à un titulaire de permis d’agence (art. 42 par. 1 LSP) et celui de déterminer, par règlement, des normes comportementales applicables aux titulaires de permis d’agent (art. 107 par. 6 LSP) perdraient leur force contraignante et deviendraient essentiellement symboliques.
Sous cet angle, il semble évident que le législateur québécois n’aurait pas adopté la LSP sans les dispositions entravantes, lesquelles sont véritablement indissociables du reste de la loi et essentielles au tout dans lequel elles s’inscrivent. Puisqu’une déclaration d’inapplicabilité ciblée risquerait de modifier la nature du régime législatif voulu par le législateur, la réparation appropriée consiste à donner une interprétation atténuée à l’ensemble de la loi, afin que les appelants soient exclus de son champ d’application (voir, par analogie, Ontario (Procureur général) c. G, 2020 CSC 38, [2020] 3 R.C.S. 629, par. 114; R. c. Ferguson, 2008 CSC 6, [2008] 1 R.C.S. 96, par. 50-51).
Compte tenu de nos conclusions, il n’est pas nécessaire d’examiner les arguments des parties concernant la doctrine de la prépondérance fédérale. Il est déclaré que la LSP est constitutionnellement inapplicable aux appelants en vertu de la doctrine de l’exclusivité des compétences. Le pourvoi d’Opsis est accueilli, avec dépens devant notre Cour et la Cour d’appel. Le jugement de la Cour d’appel est infirmé et le jugement de la Cour supérieure est rétabli. Le pourvoi de SMQ et M. Fillion est également accueilli, avec dépens devant notre Cour et la Cour d’appel. Les jugements de la Cour d’appel et de la Cour supérieure sont infirmés et le jugement de la Cour du Québec est rétabli en partie, la déclaration d’inapplicabilité étant remplacée par celle que nous prononçons à l’égard de l’ensemble de la LSP.»