Québec (Procureur général) c. Pekuakamiulnuatsh Takuhikan, 2023 CF 267, 2024 CSC 39 (40619)
«Des ententes tripartites successives portant sur les services policiers sont intervenues entre le gouvernement du Canada, le gouvernement du Québec et Pekuakamiulnuatsh Takuhikan, un conseil de bande qui représente la Première Nation des Pekuakamiulnuatsh à Mashteuiatsh, au Québec. Ces ententes visent trois principaux objectifs : établir et maintenir un corps de police autochtone, la Sécurité publique de Mashteuiatsh (« SPM »), offrant des services adaptés à la communauté autochtone de Mashteuiatsh; fixer la contribution financière maximale du Canada et du Québec au fonctionnement de ce corps de police; et confier la gestion de celui-ci à Pekuakamiulnuatsh Takuhikan. Les parties contractantes ont prévu une clause permettant le renouvellement des ententes en vue d’assurer le maintien du corps de police dans le temps.
Entre 2013 et 2017, le financement gouvernemental prévu aux ententes s’est révélé insuffisant pour assurer à lui seul le maintien de la SPM. Au terme de chaque exercice financier annuel, le fonctionnement de la SPM accuse un déficit; de 2013 à 2017, Pekuakamiulnuatsh Takuhikan a été amené à assumer des déficits totalisant 1 599 469,95 $. Ce dernier entreprend des procédures judiciaires, réclamant aux gouvernements du Canada et du Québec le remboursement des déficits accumulés. Il appuie sa réclamation sur deux principales assises : un fondement contractuel relevant du droit privé, basé sur les dispositions du Code civil du Québec, et un fondement de droit public, ancré dans les principes de droit autochtone. Selon lui, le Canada et le Québec auraient refusé de véritablement négocier les clauses financières des ententes, ce qui constituerait un manquement tant aux exigences de la bonne foi qu’aux obligations, plus lourdes encore pour l’État, découlant de l’honneur de la Couronne.
Le juge de première instance rejette la demande de Pekuakamiulnuatsh Takuhikan, statuant que le contrat est la loi des parties et que l’honneur de la Couronne ne trouve pas application. La Cour d’appel infirme ce jugement et condamne le Canada et le Québec à payer leur part du montant total des déficits accumulés, soit 832 724,37 $ pour le Canada et 767 745,58 $ pour le Québec. De l’avis de la Cour d’appel, le refus de ces gouvernements de financer la SPM permet de conclure à la fois à une violation du principe de la bonne foi et au non-respect de l’honneur de la Couronne. Seul le Québec se pourvoit contre l’arrêt de la Cour d’appel, le Canada ayant versé les sommes auxquelles cette dernière l’a condamné.»
La Cour suprême du Canada dit que le pourvoi est rejeté.
Le juge Kasirer écrit comme suit (aux paragraphes 7-18, 154, 176, 184, 191, 196, 228, 232, 235):
«Voilà le contexte dans lequel la Cour doit établir le cadre d’analyse applicable aux allégations de non-respect, par la Couronne, de ses engagements liés aux ententes relatives à l’établissement et au maintien d’un corps de police autochtone. Les parties demandent à la Cour de préciser la manière dont le droit commun des obligations, énoncé principalement au Code civil, s’applique aux contrats intervenus entre une communauté autochtone et l’État. Ce pourvoi nous invite également à élaborer, pour une première fois, une méthodologie visant à déterminer si des engagements contractuels de nature non constitutionnelle souscrits par un gouvernement envers un groupe autochtone peuvent être soumis aux principes de droit autochtone, et plus précisément à l’honneur de la Couronne.
Bien que les deux principaux moyens invoqués — la bonne foi et l’honneur de la Couronne — soient tous deux des principes d’ordre public auxquels on ne peut déroger par contrat, on ne peut en faire l’amalgame en raison des fondements distincts, respectivement de droit privé et de droit public, sur lesquels ils reposent.
Le premier élément de notre cadre d’analyse part du constat que les règles du droit commun des obligations prévues au Livre cinquième du Code civil s’imposent à l’État, y compris à l’occasion de tout contrat conclu avec un groupe autochtone, sous réserve des autres règles de droit qui lui sont applicables (art. 1376 C.c.Q.). Les ententes tripartites sont ainsi assujetties au principe, énoncé à l’art. 1375 C.c.Q., selon lequel la bonne foi gouverne la conduite des parties lors de l’exécution d’un contrat. La bonne foi exige que toute partie contractante tienne compte des intérêts de son cocontractant dans l’exécution du contrat, mais elle ne lui demande pas de subordonner son propre intérêt à celui d’autrui dans l’exécution du contrat (Ponce c. Société d’investissements Rhéaume ltée, 2023 CSC 25, par. 76; Churchill Falls (Labrador) Corp. c. Hydro-Québec, 2018 CSC 46, [2018] 3 R.C.S. 101, par. 112-113, le juge Gascon, et par. 177, le juge Rowe, dissident, mais non sur ce point).
Après analyse, j’estime que le refus du Québec de renégocier sa contribution financière lors du renouvellement des ententes — alors qu’il savait pourtant que le corps de police était sous-financé et qu’un retour aux services de la Sûreté du Québec (« SQ ») comporterait des risques pour la communauté — n’était pas conforme aux exigences de la bonne foi. Le comportement intransigeant du Québec, malgré la situation précaire de son cocontractant, constituait un abus de droit au regard de son droit de chercher le renouvellement du contrat, notamment par le biais de la clause de prorogation. Autrement dit, la conduite du Québec ne constituait pas un exercice raisonnable d’un droit, « tel qu’il est incarné dans la conduite d’une personne prudente et diligente » (Houle c. Banque canadienne nationale, [1990] 3 R.C.S. 122, p. 164; voir les art. 6 et 7 C.c.Q.). Il s’agit donc d’un fait générateur de responsabilité civile en application des règles habituelles du contrat énoncées au Livre cinquième du Code civil.
Un deuxième constat d’ordre méthodologique démontre que l’honneur de la Couronne, principe de droit public ayant sa source dans les relations particulières avec les peuples autochtones, s’applique à l’exécution des engagements contractuels du Québec en l’espèce. Bien que l’art. 1376 C.c.Q. prévoie que le droit privé des obligations s’applique à l’État, il précise également que cet assujettissement se fait « sous réserve des autres règles de droit qui [lui] sont applicables ». Cette réserve énoncée à l’art. 1376 C.c.Q. renvoie implicitement à l’idée que les règles de la « common law publique » peuvent façonner un régime distinct de responsabilité pour l’État qui complète celui du Livre cinquième du Code civil (Prud’homme c. Prud’homme, 2002 CSC 85, [2002] 4 R.C.S. 663, par. 46; voir aussi Sharp c. Autorité des marchés financiers, 2023 CSC 29, par. 58, le juge en chef Wagner et le juge Jamal, et par. 150, la juge Côté, dissidente, mais non sur ce point). Ces règles de common law publique peuvent certes restreindre l’étendue de la responsabilité de l’État, comme le font les immunités, mais elles peuvent aussi la moduler autrement, voire l’intensifier.
Le principe de l’honneur de la Couronne, qui impose à l’État une norme de conduite élevée, constitue une telle règle de droit public qui peut, dans certains contextes, élargir le champ de la responsabilité étatique. Contrairement à la bonne foi, l’honneur de la Couronne ne s’applique pas à l’exécution de tout contrat et n’est pas une obligation contractuelle implicite. À titre de règle de common law issue de la relation sui generis entre la Couronne et les peuples autochtones, le principe de l’honneur de la Couronne est lui-même ancré dans l’objectif de réconciliation. En effet, il ne s’applique qu’à l’occasion de l’exécution des contrats entre l’État et les groupes autochtones qui visent à favoriser la réconciliation contemporaine des sociétés autochtones préexistantes avec l’affirmation historique de la souveraineté de la Couronne (voir R. c. Desautel, 2021 CSC 17, [2021] 1 R.C.S. 533, par. 22). Une fois son application établie, le caractère obligatoire de l’honneur de la Couronne me semble être acquis : comme le juge Binnie l’a écrit dans le contexte d’un traité, « la Couronne ne peut pas se soustraire à son obligation de traiter honorablement avec les Autochtones » (Beckman c. Première nation de Little Salmon/Carmacks, 2010 CSC 53, [2010] 3 R.C.S. 103, par. 61). Dès lors, la tâche qui s’impose est d’identifier le critère juridique permettant, en l’espèce, de cerner des engagements contractuels qui « emporte[nt] l’application » de l’honneur de la Couronne principe qui dictera leurs « modalités d’exécution » (Manitoba Metis Federation Inc. c. Canada (Procureur général), 2013 CSC 14, [2013] 1 R.C.S. 623 (« MMF »), par. 73 (italique omis)).
Pour ce qui est de ce critère, la jurisprudence appuie la proposition selon laquelle une obligation contractuelle de nature non constitutionnelle peut mettre en jeu l’honneur de la Couronne lorsqu’elle a trait à la spécificité autochtone et qu’elle touche à une revendication crédible d’un droit à l’autonomie gouvernementale par le créancier autochtone. À ce jour, la Cour ne s’est jamais prononcée sur la question de l’existence d’un droit à l’autonomie gouvernementale protégé par le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982. Cependant, comme le montre la jurisprudence portant sur l’obligation de consulter, l’honneur de la Couronne peut donner naissance à des devoirs pour l’État, même en l’absence d’un droit établi protégé par le par. 35(1) (voir Nation haïda c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511, par. 35). Peu importe la voie qu’emprunte la Couronne pour favoriser le processus de réconciliation, qu’il s’agisse de la négociation de traités, de l’élaboration d’une loi, ou encore de la conclusion d’un contrat comme en l’espèce, le principe de l’honneur de la Couronne doit pouvoir s’appliquer dans les circonstances qui l’exigent, et selon les modalités de l’instrument qui le met en jeu.
Dans les circonstances de l’espèce, une obligation d’agir honorablement et avec intégrité envers Pekuakamiulnuatsh Takuhikan s’impose au Québec et au Canada, parties contractantes, dans l’exécution des ententes tripartites. Ces ententes visent à faire avancer la réconciliation par l’établissement et le maintien d’un corps de police autochtone offrant des services culturellement adaptés, de qualité comparable à la norme applicable en la matière et dont la responsabilité administrative est confiée à une entité autochtone. Les ententes se rapportent à une revendication crédible, bien que non encore établie, du droit à l’autonomie en matière de services policiers. Comme l’a souligné le ministre qui a présenté à l’Assemblée nationale le projet de loi autorisant la conclusion de telles ententes en 1995, l’établissement et le maintien de corps de police gérés par des peuples autochtones s’inscrivent dans une démarche « leur assurant l’exercice du droit à l’autonomie au sein du Québec » (Journal des débats, vol. 34, no 19, 1re sess., 35e lég., 27 janvier 1995, p. 1252 (S. Ménard)).
Puisque les ententes tripartites prévoyaient la renégociation de leurs clauses financières, la Couronne devait donc se comporter honorablement lors des négociations de renouvellement. Le refus obstiné du Québec de renégocier véritablement les conditions financières du contrat constitue non seulement une atteinte aux exigences de la bonne foi, mais aussi un manquement à l’obligation d’agir conformément à l’honneur de la Couronne, un principe de droit public qui s’appuie sur une norme plus exigeante que celle liée à l’obligation de bonne foi du droit privé. Je tiens à réitérer qu’il s’agit de deux fondements distincts l’un de l’autre. Comme je tâcherai de le démontrer, la violation d’une obligation découlant de l’honneur de la Couronne, indépendamment du manquement aux exigences de la bonne foi, justifie à elle seule de retenir la responsabilité du Québec.
Quant à la réparation due en raison de ces manquements, il faut distinguer le remède approprié relativement à l’obligation de bonne foi du droit civil et celui associé à l’honneur de la Couronne qui relève du droit public. Tout comme les fondements distincts de la responsabilité auxquels ils renvoient, ces réparations de droit privé et de droit public reposent sur des conceptions distinctes de la justice — la justice corrective pour le manquement à l’obligation de bonne foi du droit commun des contrats et la justice axée sur la réconciliation pour le non-respect de l’honneur de la Couronne, principe de common law publique ayant une assise extérieure au Livre cinquième du Code civil.
Une fois le non-respect des exigences de la bonne foi établi, le demandeur a encore le fardeau de démontrer l’étendue du préjudice que le comportement fautif du défendeur lui a causé selon les règles élémentaires du droit de la responsabilité civile fondées sur le principe de la restitutio in integrum, la restitution intégrale. Ici, l’évaluation des dommages-intérêts dus n’a pas été faite en première instance, étant donné que le juge n’a attribué aucune faute aux gouvernements du Canada et du Québec. À mon avis, un calcul exact des dommages‑intérêts doit être effectué, conformément aux principes de la justice corrective. Les dommages-intérêts octroyés ne doivent pas dépasser la somme nécessaire pour réparer intégralement le préjudice subi et replacer Pekuakamiulnuatsh Takuhikan dans la situation où il se serait trouvé, n’eût été l’entorse à la bonne foi commise lors des renégociations des ententes par les gouvernements du Canada et du Québec (voir les art. 1611 et suiv. C.c.Q.). Or, nous n’avons en l’espèce ni la preuve ni l’assise factuelle adéquates pour bien nous acquitter de cette tâche, notamment pour apprécier la pertinence des avenants et autres contributions supplémentaires qui, selon le Québec, sont pertinents pour l’évaluation des dommages-intérêts. Si ce n’était de la réclamation présentée sur la base du principe de l’honneur de la Couronne, j’aurais donc proposé de retourner le dossier en Cour supérieure pour procéder à l’évaluation des dommages-intérêts compensatoires, le tout en application de l’art. 46.1 de la Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, c. S-26. Toutefois, vu le fondement distinct de la responsabilité du Québec en droit public, la réparation visant à répondre à la violation de l’obligation de la Couronne d’exécuter les ententes honorablement se fait sur une autre base que la justice corrective. Ancrée dans la justice qu’il convient de qualifier de réconciliatrice, cette réparation ne cherche pas à compenser le demandeur autochtone lésé pour le préjudice subi pour le passé seulement. Elle sert ici avant tout à rétablir et à faire progresser la relation entre la Couronne et les peuples autochtones en vue de soutenir la réconciliation, un processus qui non seulement tient compte du passé, mais qui, également, « se poursuit au‑delà du règlement formel des revendications » (Nation haïda, par. 32). Dans la détermination d’une réparation convenable pour préserver l’honneur de la Couronne, notre Cour a récemment rappelé, sous la plume du juge Jamal, qu’il est important de faire preuve de [traduction] « créativité », tout en respectant un cadre juridique raisonné (Ontario (Procureur général) c. Restoule, 2024 CSC 27, par. 277, citant P. W. Hogg et L. Dougan, « The Honour of the Crown : Reshaping Canada’s Constitutional Law » (2016), 72 S.C.L.R. (2d) 291, p. 292). En l’espèce, j’estime que l’octroi de dommages-intérêts équivalents aux déficits mentionnés par Pekuakamiulnuatsh Takuhikan est une mesure opportune qui permettra aux parties contractantes d’aborder les prochaines négociations sereinement. Le renvoi du dossier à la Cour supérieure me semblerait également contraire aux considérations de proportionnalité, lesquelles méritent une attention particulière en cas de manquement à une obligation découlant de l’honneur de la Couronne.
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En somme, suivant l’art. 1376 C.c.Q., le principe de l’honneur de la Couronne et les obligations qui en découlent font partie des « autres règles de droit » relatives à la responsabilité civile de l’État. Ces obligations intensifient la responsabilité de l’État dans les circonstances où elles s’appliquent. Ainsi, bien que l’honneur de la Couronne soit mis en jeu à l’occasion d’obligations contractuelles de l’État, sa source est, contrairement aux obligations contractuelles, fermement ancrée dans les règles de droit public qui viennent compléter le régime juridique régulant la responsabilité de l’État.
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Le Québec a tort de dire que les ententes tripartites ne mettent pas en jeu l’honneur de la Couronne au motif que « [l]e recours ne porte pas sur une revendication d’un droit ancestral ni sur un intérêt autochtone particulier » (m.a., par. 36).
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En somme, les ententes tripartites doivent être qualifiées de contrats mettant en jeu l’honneur de la Couronne, puisqu’elles ont été conclues avec Pekuakamiulnuatsh Takuhikan, au nom des Pekuakamiulnuatsh, pour l’établissement et le maintien d’un corps de police autochtone. Ces ententes visent à promouvoir la réconciliation en permettant la prestation de services culturellement adaptés aux besoins de la Première Nation et ancrés dans sa revendication à l’autonomie gouvernementale en matière de sécurité interne.
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Bien entendu, l’honneur de la Couronne ne requiert pas que la négociation soit ultimement réussie; comme c’est le cas dans toute négociation, l’une ou l’autre des parties peut se retirer lorsque survient une impasse (Chemainus First Nation c. British Columbia Assets and Lands Corp., [1999] 3 C.N.L.R. 8 (C.S. C.-B.), par. 26). Cependant, lorsqu’elle est engagée dans un tel processus, la Couronne doit adopter une norme de conduite supérieure à celle qu’elle adopterait dans le contexte du droit privé et se comporter de manière à maximiser les chances de succès.
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En refusant de renégocier le niveau de financement malgré les doléances répétées de Pekuakamiulnuatsh Takuhikan et la situation précaire dans laquelle celui‑ci se trouvait, le Québec s’est conduit d’une manière qui se situait bien en deçà de la norme qui caractérise une conduite honorable. Par son manquement, le Québec a mis en péril l’équilibre contractuel et l’objet même des ententes tripartites. Cette conduite n’est pas moins déshonorante du fait qu’il a, par la suite, respecté les termes résultant de son refus de négocier.
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Bref, compte tenu de l’ampleur du préjudice causé à Pekuakamiulnuatsh Takuhikan et à la communauté qu’il représente et du caractère relativement modeste de sa réclamation, je suis d’avis qu’il n’y a pas lieu de modifier l’ordonnance de la Cour d’appel pour tenir compte de l’aide d’appoint fournie par le Québec, laquelle a aidé à préserver l’existence de la SPM sans toutefois remédier à sa situation de précarité ou réparer la relation entre les parties.
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En définitive, je suis d’avis de me prévaloir de la souplesse inhérente à l’évaluation des dommages-intérêts dans ce contexte de droit public et de confirmer, sans intervenir à l’égard du quantum, la réparation accordée par la Cour d’appel, qui, plus que toute autre mesure, est de nature à rétablir l’honneur de la Couronne. Les motifs qui m’amènent à conclure à un manquement du Québec et à confirmer la condamnation prononcée par la Cour d’appel contre celui-ci suffisent à identifier le comportement déshonorant du Québec et à renseigner les parties pour l’avenir. Pour ces raisons, et compte tenu de la compensation accordée à Pekuakamiulnuatsh Takuhikan, j’estime qu’un jugement déclaratoire n’aurait aucune utilité pratique en l’espèce (voir Shot Both Sides, par. 68).
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Je ne toucherais pas à l’engagement contractuel du gouvernement du Québec de financer le corps de police à hauteur d’une « somme maximale » fixée pour chaque exercice financier annuel (cl. 4.2.1) ou encore à celui de Pekuakamiulnuatsh Takuhikan d’assumer la responsabilité pour les déficits accumulés durant la même période (cl. 4.5.2). Ici, la réparation demandée et accordée par la Cour d’appel vise à permettre au projet consistant à maintenir un corps policier autochtone à Mashteuiatsh de reprendre son élan, dans une relation de nation à nation renouvelée pour l’avenir et conformément au principe constitutionnel de la réconciliation. Cela me semble tout à fait approprié.»