Dickson c. Vuntut Gwitchin First Nation, 2021 YKCA 52024 CSC 10 (39856)

«En 1993, la Vuntut Gwitchin First Nation (« VGFN »), une communauté autochtone autonome du Yukon, a conclu avec le gouvernement fédéral et celui du Yukon un accord portant règlement de revendications territoriales et une entente sur l’autonomie gouvernementale, lesquels ont tous deux été approuvés et mis en vigueur par des textes législatifs fédéraux et territoriaux. Comme l’envisageait l’entente sur l’autonomie gouvernementale, la VGFN a adopté sa propre constitution, qui reconnaît à ses citoyens certains droits et libertés et énonce des règles concernant l’organisation de son gouvernement, ainsi que des règles et des normes électorales. La Constitution de la VGFN prévoit notamment une obligation de résidence aux termes de laquelle le chef et les conseillers doivent tous résider sur les terres désignées de la VGFN, dans le village d’Old Crow à l’intérieur du territoire traditionnel des Vuntut Gwitchin, ou y déménager dans les 14 jours suivant leur élection.

D, citoyenne canadienne et citoyenne de la VGFN, vit actuellement à Whitehorse, la capitale du Yukon, à environ 800 kilomètres au sud d’Old Crow. D souhaite se porter candidate au poste de conseillère de la VGFN, mais affirme qu’elle ne peut pas déménager à Old Crow si elle est élue, principalement parce que son fils a besoin de soins médicaux qui n’y sont pas offerts. D a contesté l’obligation de résidence, plaidant qu’elle viole de manière injustifiable le droit à l’égalité qui lui est garanti par le par. 15(1) de la Charte. La VGFN a rétorqué que l’obligation de résidence reflète sa pratique de longue date voulant que son chef et ses conseillers vivent sur le territoire traditionnel des Vuntut Gwitchin. La VGFN a ajouté qu’en tant que première nation autonome, elle est soustraite à l’application de la Charte. À titre subsidiaire, elle a fait valoir que, si la Charte s’applique, l’obligation de résidence ne viole pas le droit de D à l’égalité, et que, même si c’était le cas, l’obligation de résidence est néanmoins valide car elle est protégée par l’art. 25 de la Charte, qui, au dire de la VGFN, maintient certains droits et libertés collectifs des peuples autochtones lorsque ces droits collectifs entrent en conflit avec des droits garantis à un particulier par la Charte. Le juge de première instance et la Cour d’appel ont tous deux jugé que la Charte s’applique à la VGFN et à sa Constitution selon le par. 32(1) de la Charte, et ont conclu que, s’il y a violation du droit à l’égalité garanti à D par le par. 15(1), l’obligation de résidence est protégée par l’art. 25 de la Charte. D interjette appel sur la question de la constitutionnalité de l’obligation de résidence, et la VGFN forme un appel incident sur la question de l’application de la Charte

La Cour suprême du Canada dit que le pourvoi et le pourvoi incident sont rejetés (le juge Rowe est dissident quant au pourvoi incident, les juges Martin et O’Bonsawin sont dissidentes quant au pourvoi).

Les juges Kasirer et Jamal écrivent comme suit (aux paragraphes 4-6, 69-70, 88, 111-112, 118, 138-139, 143, 161, 164, 178-183, 218, 227):

«Le présent pourvoi soulève deux questions inédites concernant l’application de la Charte à une communauté autochtone autonome. Premièrement, il invite la Cour à décider si, selon le par. 32(1) de la Charte, la VGFN est un gouvernement par nature, ou si elle exerce une activité gouvernementale, de sorte que le droit individuel que la Charte reconnaît à Mme Dickson s’appliquerait à l’obligation de résidence. Deuxièmement, si la Charte s’applique effectivement à la VGFN, la Cour doit décider si la VGFN peut invoquer l’art. 25 pour protéger l’obligation de résidence contre la contestation de Mme Dickson fondée sur la Charte. La Cour suprême et la Cour d’appel du Yukon ont toutes deux jugé que la Charte s’appliquait et que, s’il y avait violation du droit à l’égalité garanti à Mme Dickson par le par. 15(1), l’obligation de résidence était protégée par l’art. 25. Madame Dickson a interjeté appel sur la question de la constitutionnalité de l’obligation de résidence. La VGFN a formé un appel incident sur la question de l’application de la Charte.

Nous sommes d’avis de rejeter le pourvoi de Mme Dickson. La Charte s’applique à la VGFN et à ses citoyens comme Mme Dickson, principalement, mais pas seulement, parce que la VGFN est un gouvernement par nature. Les circonstances de la présente espèce montrent que, pour les communautés autochtones, le par. 32(1) et l’art. 25 sont étroitement liés. Il est vrai que l’application de droits individuels garantis par la Charte à une communauté autochtone autonome pourrait être considérée comme gênant l’application de règles destinées à protéger les droits et les intérêts des minorités autochtones. Cependant, en assurant la protection des intérêts autochtones collectifs en tant que bienfait social et constitutionnel à l’avantage de l’ensemble des Canadiens, l’art. 25 agit comme contrepoids. Interprété correctement, cet article permet l’affirmation des droits individuels garantis par la Charte, sauf lorsqu’ils entrent en conflit avec des « droits ou libertés » — ancestraux, issus de traités ou « autres » — qui, il a été démontré, protègent la spécificité autochtone.

Bien que Mme Dickson ait réussi à démontrer que, en tant que non-résidente briguant un poste au sein du gouvernement de la VFGN, il y a à première vue une violation du droit à l’égalité qui lui est garanti par le par. 15(1) de la Charte, la VGFN nous a convaincus que l’art. 25 protège son obligation de résidence contre toute atteinte découlant de ce droit. Liée à d’anciennes pratiques de gouvernance qui rattachent l’exercice du leadership au sein de la communauté de la VGFN aux terres désignées, l’obligation de résidence protège la spécificité autochtone. Conformément à l’art. 25, il ne peut y être porté atteinte par le droit individuel garanti par la Charte à Mme Dickson avec lequel cette obligation entre irréconciliablement en conflit.


 

En résumé, la Charte s’applique de façon générale aux branches législative, exécutive et administrative du gouvernement. La Charte s’applique au Parlement, aux législatures ainsi qu’aux gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux pour tous les domaines relevant de la compétence législative du Parlement et des provinces, ce qui englobe des entités qui ne sont pas expressément mentionnées au par. 32(1). Les entités assujetties à la Charte ne peuvent se soustraire aux obligations qui en découlent en conférant une partie de leurs responsabilités ou de leurs pouvoirs législatifs à d’autres entités qui ne sont pas normalement assujetties à la Charte.

Une entité peut être assujettie à la Charte de l’une de deux manières. Une entité peut faire partie du gouvernement, soit de par sa nature même, soit parce que le gouvernement fédéral ou un gouvernement provincial exerce un contrôle substantiel sur elle, auquel cas toutes ses activités sont assujetties à la Charte. Subsidiairement, même si l’entité ne fait pas partie du gouvernement, elle sera assujettie à la Charte pour ce qui est des activités gouvernementales qu’elle exerce.



Nous nous empressons d’ajouter qu’en concluant que la VGFN présente chacun des quatre indices représentatifs identifiés par la Cour dans l’arrêt Godbout pour conclure qu’une entité est un gouvernement par nature, nous ne voulons évidemment pas suggérer par là qu’un gouvernement autochtone qui, comme la VGFN, exerce des pouvoirs d’autonomie gouvernementale est une entité similaire à une municipalité. Contrairement aux municipalités, qui n’ont pas de statut constitutionnel indépendant, qui sont entièrement des créations de la loi et qui exercent seulement les pouvoirs qui leur sont conférés par la loi, les peuples autochtones sont expressément reconnus par la Loi constitutionnelle de 1867 (par. 91(24)), la Charte (art. 25) et la Loi constitutionnelle de 1982 (art. 35 et 35.1). Les peuples autochtones existaient avant la venue des colons européens et la fondation du Canada en tant que pays; leur existence en tant que peuples autonomes se gouvernant eux‑mêmes ne dépend pas de la législation fédérale, provinciale ou territoriale.


 

Dans les motifs qui suivent, nous entendons élaborer un cadre d’analyse permettant d’appliquer l’art. 25 aux circonstances de la présente affaire. Les parties et les intervenants ont décrit l’art. 25 comme étant soit « un bouclier », soit un « prisme interprétatif », mais, à notre humble avis, aucun de ces termes ne décrit adéquatement cette disposition. L’article 25 dispose que, lorsqu’un droit garanti par la Charte porte atteinte à un droit — ancestral, issu de traité ou autre — des peuples autochtones du Canada, il peut agir comme bouclier et « protéger » les droits collectifs autochtones contre certaines applications de la Charte. Cependant, pour déterminer si le droit individuel garanti par la Charte entre en conflit avec le droit ou la liberté qui appartient collectivement aux Autochtones, le droit individuel garanti par la Charte doit d’abord, suivant la version anglaise de l’art. 25, être « construed » (c’est‑à‑dire « interprété »). De même, pour déterminer si l’obligation de résidence inscrite dans la Constitution de la VGFN constitue l’un des « autres » droits ou libertés des « peuples autochtones du Canada » visés à l’art. 25, il faut interpréter cette obligation.

Dans les paragraphes qui suivent, nous allons d’abord examiner l’art. 25 à la lumière de son objet, en tenant dûment compte de son texte, de la nature et de l’objectif plus large de la Charte, ainsi que de l’historique de cette disposition. Ensuite, nous allons aborder les « autres » droits et libertés collectifs visés à l’art. 25 et leur rapport avec la spécificité autochtone. Enfin, nous analyserons la portée des dimensions dites « protectrice » et « interprétative » de l’art. 25 avant de nous demander si cette disposition protège l’obligation de résidence prévue dans la Constitution de la VGFN contre la contestation de Mme Dickson fondée sur le par. 15(1), et également si la VGFN doit justifier son obligation de résidence au regard de l’article premier de la Charte.



Quatre indices interprétatifs étayent notre point de vue selon lequel l’art. 25 a pour objet de protéger la spécificité autochtone contre une érosion inappropriée causée par les droits individuels garantis par la Charte : (1) le texte de la disposition; (2) la nature et les objectifs plus larges de la Charte; (3) l’origine, le sens et l’objet des droits ancestraux et issus de traités auxquels il est fait référence à l’art. 25; (4) la preuve extrinsèque relative à l’adoption de l’art. 25.



La spécificité autochtone est un critère approprié pour circonscrire les « autres » droits ou libertés visés à l’art. 25, parce qu’elle aide à définir les contours de l’objet protecteur de la disposition en cas de conflit avec un droit individuel garanti par la Charte. La spécificité autochtone rattache l’« autr[e] » droit ou liberté à l’intérêt collectif de la minorité que l’art. 25 vise à servir. Lorsqu’il n’est pas démontré que la spécificité autochtone sous‑tend l’intérêt collectif invoqué en opposition au droit individuel garanti par la Charte, la justification ultime de la mise à l’écart du droit individuel s’écroule. Le concept de spécificité autochtone rattache les « autres » droits au reste de l’art. 25 et jette ainsi de la lumière sur ce que signifie le fait qu’un droit ou une liberté appartient ou bénéficie aux peuples autochtones du Canada — constitue véritablement un droit ou une liberté « des » peuples autochtones du Canada.

Le lien évident entre les art. 25 et 35 tend à indiquer que leurs objectifs doivent être considérés comme apparentés. L’article 35 illustre la manière dont la Constitution du Canada protège la spécificité autochtone contre les empiètements législatifs et exécutifs injustifiés. Dans la même veine, l’art. 25 veille à ce que les droits individuels garantis par la Charte ne sapent pas eux‑mêmes la spécificité autochtone quand ils portent atteinte aux mesures qui protègent cette différence.



Nous concluons donc que l’art. 25 a pour objet de protéger certains droits collectifs autochtones contre l’application de droits ou libertés individuels opposés garantis par la Charte, lorsque l’application des seconds diminuerait la spécificité autochtone protégée et reconnue par les droits collectifs. Lorsque l’application du droit individuel minerait de manière non essentielle ou non accessoire la spécificité autochtone protégée par le droit collectif, l’art. 25 exige que l’on accorde la primauté au droit collectif. Cela diffère du processus qui consiste à déterminer si l’atteinte à un droit individuel garanti par la Charte est justifiée dans le cadre d’une société libre et démocratique au regard de l’article premier de la Charte, processus qui ne vise pas seulement la protection du droit collectif de la minorité en tant que bienfait social et constitutionnel.



La principale question devient alors celle de savoir quel genre de conflit doit être démontré entre les droits collectifs et les droits individuels concernés pour que le bouclier de l’art. 25 opère. Des normes allant du conflit « potentiel » au conflit « véritable » ont été proposées. À notre avis, le conflit entre les droits doit être réel et irréconciliable, de sorte qu’il est impossible de donner effet au droit individuel garanti par la Charte sans porter atteinte au droit relevant de l’art. 25. Adopter une norme moins rigoureuse, par exemple la simple possibilité de conflit, atténuerait la gravité de la compromission d’un droit individuel garanti par la Charte. L’article 25 protège l’intérêt autochtone collectif dans les cas où le conflit n’est pas hypothétique et qu’il ne peut être évité.



En résumé, l’art. 25 ne sert pas de « bouclier » chaque fois qu’un droit relevant de son champ d’application est en cause. Lorsqu’un droit garanti par la Charte est en jeu par suite de l’exercice d’un droit ancestral, issu de traité ou autre, le tribunal doit plutôt se demander si ces deux droits peuvent être conciliés. Si le fait de donner effet à un droit garanti par la Charte influerait seulement de manière accessoire ou non essentielle sur le droit particulier visé à l’art. 25 — en ce que cela ne minerait pas la spécificité autochtone —, ou si le droit garanti par la Charte peut être interprété d’une manière compatible avec le droit ancestral, issu de traité ou autre, il serait alors inapproprié de donner la priorité au droit relevant du champ d’application de l’art. 25. C’est uniquement dans les cas où le droit visé à l’art. 25 est affecté de manière non accessoire, créant ainsi un conflit irréconciliable entre les deux droits, que l’art. 25 protégera le droit autochtone en rendant le droit individuel inopérant dans la mesure du conflit. En ce sens, pour reprendre la description donnée par l’autrice Arbour, l’art. 25 jouera parfois le rôle de [traduction] « bouclier d’appoint » (p. 13). D’autres fois, il jouera simplement un rôle interprétatif.


 

L’analyse qui précède suggère que le cadre d’analyse pour l’application de l’art. 25 se décline en quatre étapes.

Premièrement, le demandeur qui invoque la Charte doit démontrer que la conduite contestée viole à première vue un droit individuel garanti par la Charte. Si aucune violation à première vue n’est établie, alors la revendication basée sur la Charte échoue, et il n’est pas nécessaire de passer à l’examen fondé sur l’art. 25.

Deuxièmement, la partie qui invoque l’art. 25 — habituellement la partie qui se fonde sur un intérêt collectif de la minorité — doit convaincre le tribunal que la conduite contestée est un droit, ou l’exercice d’un droit, protégé par l’art. 25. Il lui incombe de démontrer que le droit à l’égard duquel il réclame la protection de l’art. 25 est un droit ancestral, issu de traité ou autre. Si le droit en cause fait partie des « autres » droits, alors la partie qui l’invoque doit démontrer l’existence du droit revendiqué et le fait que ce droit protège ou reconnaît la spécificité autochtone.

Troisièmement, la partie qui invoque l’art. 25 doit démontrer l’existence d’un conflit irréconciliable entre le droit garanti par la Charte et le droit ancestral, issu de traité ou autre, ou l’exercice de ce droit. Si les droits sont irréconciliablement en conflit, l’art. 25 agira comme bouclier afin de protéger la spécificité autochtone.

Quatrièmement, le tribunal doit se demander s’il existe quelque limite applicable à l’intérêt collectif invoqué. Par exemple, lorsque les protections de l’art. 25 s’appliquent, le droit collectif peut céder devant les restrictions imposées par l’art. 28 de la Charte ou le par. 35(4) de la Loi constitutionnelle de 1982. Enfin, dans les cas où le tribunal conclut que l’art. 25 ne s’applique pas, le défendeur peut démontrer que l’acte contesté est justifié au regard de l’article premier de la Charte.



Enfin, à l’instar des deux juridictions inférieures, nous sommes d’avis que l’obligation de résidence possède une « nature constitutionnelle » sur le plan substantiel, plutôt que formel (motifs de première instance, par. 207; motifs de la C.A., par. 147). Il n’est pas nécessaire de décider si une « nature constitutionnelle » sera toujours une condition requise pour que s’applique la protection de l’art. 25 : en l’espèce, il est évident que l’obligation de résidence a une importante dimension constitutionnelle. Au‑delà du simple fait que l’obligation de résidence fait partie de la Constitution de la VGFN, elle constitue un aspect du droit de la Première Nation qui préserve et consacre une dimension importante des traditions et pratiques de la VGFN en matière de leadership, et du lien de ses dirigeants avec le territoire. Nous soulignons spécialement la conclusion de la Cour d’appel selon laquelle l’obligation de résidence [traduction] « a clairement pour objet d’exprimer et de promouvoir les traditions et coutumes particulières de la VGFN en matière de gouvernance et de leadership — une question d’importance fondamentale pour une petite première nation habitant un endroit vaste et éloigné » (par. 147). Suivant toute définition raisonnable qui pourrait être donnée d’un droit, ou de l’exercice d’un droit, qui présente une « nature constitutionnelle », l’obligation de résidence satisfait à cette définition.



Bien que les protections de l’art. 25 puissent être assorties d’autres limites, y compris celles imposées en lien avec l’art. 28 de la Charte et le par. 35(4) de la Loi constitutionnelle de 1982, aucune restriction de la sorte n’est pertinente dans la présente affaire. La Cour d’appel a conclu que les protections de l’art. 25 s’étendaient à tous les aspects de l’obligation de résidence, y compris la règle du déménagement dans les 14 jours. Devant notre Cour, Mme Dickson n’a pas sollicité de réparation fondée sur la Charte à l’égard de cette règle (d.a., vol. I, p. 209‑210), ni présenté d’arguments sur la question du retranchement. Compte tenu des fardeaux qui incombent aux demandeurs qui invoquent l’art. 25 de la Charte, nous ne sommes pas d’avis de limiter la protection de l’art. 25 relativement à cette règle. Enfin, étant donné que l’art. 25 s’applique à l’obligation de résidence, la VGFN n’est pas tenue de justifier l’obligation de résidence en vertu de l’article premier de la Charte