Annapolis Group Inc. c. Municipalité régionale d’Halifax, 2021 NSCA 32022 CSC 36 (39594)

«Au fil du temps depuis les années 1950, Annapolis a acquis 965 acres de terrain (les « terrains »), dans l’intention d’obtenir plus tard des droits d’aménagement bonifiés et de les revendre. En 2006, Halifax a adopté une stratégie de planification qui guide l’aménagement du territoire de la municipalité, y compris des terrains, sur une période de 25 ans. La stratégie prévoyait qu’une partie des terrains était réservée en vue d’une possible inclusion future dans un parc régional. Elle établissait également que les terrains étaient zonés « agglomération urbaine », qui désigne une région où des formes d’aménagement urbain sont possibles, et « réserve urbaine », qui désigne le territoire qui pourrait être aménagé au‑delà de l’horizon de 25 ans. Ces désignations envisagent un futur aménagement avec services, mais pour que les terrains puissent faire l’objet d’un tel aménagement, Halifax doit adopter une résolution l’autorisant. À partir de 2007, Annapolis a tenté à plusieurs reprises d’aménager les terrains. Finalement, par voie de résolution en 2016, Halifax a refusé d’entamer le processus de planification secondaire, et Annapolis a intenté une action en justice, invoquant une appropriation par interprétation, une action fautive dans l’exercice d’une charge publique et un enrichissement sans cause. En ce qui concerne la demande relative à l’appropriation par interprétation, Annapolis soutient que les mesures réglementaires prises par Halifax l’ont privée de toutes les utilisations raisonnables ou économiques de ses terrains, ce qui a donné lieu à une appropriation par interprétation sans indemnisation.

Halifax a sollicité le rejet sommaire de la demande d’Annapolis relative à l’appropriation par interprétation. Le juge saisi de la motion d’Halifax l’a rejetée, concluant que la demande d’Annapolis relative à l’appropriation par interprétation soulevait de vastes véritables questions de fait importantes requérant la tenue d’un procès. Lors de l’appel interjeté par Halifax, la Cour d’appel a conclu qu’Annapolis, dans le cadre de sa demande relative à l’appropriation par interprétation, n’avait pas de chance raisonnable de réussir à démontrer, comme l’exige l’arrêt Canadien Pacifique c. Vancouver (Ville), 2006 CSC 5, [2006] 1 R.C.S. 227 (« CFCP »), une acquisition par Halifax d’un intérêt bénéficiaire dans les terrains d’Annapolis ou d’un droit découlant de ceux‑ci — qui nécessitait qu’Halifax s’approprie véritablement les terrains et en fasse l’acquisition — ainsi que la suppression de toutes les utilisations raisonnables des terrains. Elle était aussi d’avis que l’utilisation qu’Halifax entendait faire des terrains n’était pas pertinente dans l’analyse relative à l’appropriation par interprétation. La Cour d’appel a radié la demande.»

La Cour suprême du Canada dit que l’appel est accueilli et l’ordonnance du juge saisi de la motion est rétablie.

Les juges Côté et Brown écrivent comme suit (aux paragraphes 4, 14, 38-45, 51-53, 57):

«…Selon nous, la Cour d’appel a mal appliqué l’arrêt CFCP et les principes régissant les jugements sommaires. Lu en harmonie avec la jurisprudence sur laquelle il est fondé, l’arrêt CFCP établit qu’il y a appropriation par interprétation lorsque : (1) un intérêt bénéficiaire — considéré comme un avantage — se rapportant à une propriété privée revient à l’État, un tel intérêt pouvant prendre naissance lorsque les règles régissant l’usage de cette propriété permettent son utilisation en tant que ressource publique; et (2) la mesure réglementaire contestée supprime toutes les utilisations raisonnables de la propriété privée en cause. De plus, la Cour d’appel a commis une erreur en concluant que l’intention d’Halifax n’est pas pertinente pour l’application du deuxième volet de ce test. Il reste donc à trancher de véritables questions de fait importantes découlant de la demande d’Annapolis. Celle‑ci est admise à présenter une preuve au procès pour démontrer qu’en considérant les terrains d’Annapolis comme un parc public, Halifax a acquis un intérêt bénéficiaire dans ceux‑ci; et que, comme il est peu probable qu’Halifax lève un jour les restrictions de zonage qui limitent l’aménagement des terrains d’Annapolis, cette dernière a perdu toutes les utilisations raisonnables de sa propriété. De plus, et à l’appui de cette dernière proposition, Annapolis peut présenter une preuve pour démontrer l’intention d’Halifax de ne pas lever ces restrictions.



La Cour d’appel a conclu qu’Annapolis, dans le cadre de sa demande relative à l’appropriation par interprétation, n’avait pas de chance raisonnable de réussir à démontrer, comme l’exige l’arrêt CFCP, une acquisition par Halifax d’un intérêt bénéficiaire dans les terrains d’Annapolis ou d’un droit découlant de ces terrains, ainsi que la suppression de toutes les utilisations raisonnables des terrains. Citant l’arrêt Mariner Real Estate Ltd. c. Nova Scotia (Attorney General), 1999 NSCA 98, 177 D.L.R. (4th) 696, la Cour d’appel a conclu que limiter l’utilisation des terrains, ou en réduire la valeur par règlement, n’était pas suffisant. Pour qu’Halifax acquière un [traduction] « intérêt bénéficiaire » dans les terrains d’Annapolis, elle doit s’être « véritablement approprié » les terrains d’Annapolis et en avoir fait l’acquisition (par. 71). Ce n’est pas ce qui s’est produit en l’espèce. Même si Halifax avait installé des panneaux sur la propriété pour encourager le public à utiliser celle‑ci, cela aurait tout au plus donné lieu à une intrusion par ces utilisateurs. Annapolis a les mêmes droits à l’égard des terrains, aux termes de la stratégie de planification, que ceux qu’elle a eus depuis des années. Rien n’a changé. Selon la Cour d’appel, l’adoption d’un plan d’aménagement n’équivaudrait pas non plus à une appropriation. Un tel plan permet simplement à une municipalité de fixer des objectifs d’aménagement futurs et de s’assurer que les terrains seront aménagés (ou non) en conséquence.

À notre avis, la jurisprudence précitée — sur laquelle, comme il a été expressément indiqué, reposait le test établi dans l’arrêt CFCP — appuie une interprétation selon laquelle l’« intérêt bénéficiaire » se rapporte à l’effet d’une mesure réglementaire sur le propriétaire foncier, et non pas à la question de savoir si le gouvernement a réellement acquis un intérêt propriétal. Inversement, cette même jurisprudence soutient le point de vue selon lequel l’« intérêt bénéficiaire », tel que ce terme est utilisé dans la première partie du test énoncé dans l’arrêt CFCPne renvoie pas à l’acquisition réelle de l’équité qui revient au propriétaire bénéficiaire d’un bien auquel se rattache les droits d’utilisation et de jouissance, mais à un « avantage » revenant à l’État. Nous sommes de cet avis pour deux raisons.

Premièrement, exiger une acquisition réelle aurait pour effet d’éliminer la distinction entre une appropriation par interprétation (de fait) et une appropriation de droit — distinction que la Cour maintient expressément dans l’arrêt CFCP (par. 30‑37). En termes simples, si une appropriation par interprétation nécessite une appropriation réelle, il ne s’agit alors plus d’une appropriation par interprétation. Il s’ensuit que l’exigence établie par la Cour d’appel selon laquelle il doit y avoir une acquisition réelle des terrains d’Annapolis ne peut être exigée pour satisfaire au test relatif à une appropriation par interprétation énoncé dans l’arrêt CFCP.

Deuxièmement, une interprétation large de l’« intérêt bénéficiaire » (comme désignant un bénéfice ou un avantage revenant à l’État) assure la cohérence de l’arrêt CFCP avec les arrêts Manitoba Fisheries et Tener, où les « bénéfices » n’ont pas été interprétés dans le sens strict du terme en equity. Encore une fois, en renvoyant à ces jugements, l’arrêt CFCP démontre qu’il visait simplement à confirmer, et non à modifier, le droit en matière d’appropriation par interprétation. Cette interprétation s’appuie sur le libellé explicite du premier volet du test établi dans l’arrêt CFCP, à savoir « un intérêt bénéficiaire dans le bien‑fonds ou [u]n droit découlant de ce bien » (par. 30 (nous soulignons)). Un intérêt découlant du bien signifie qu’un « intérêt bénéficiaire » peut être compris de façon plus large comme un avantage, et ne doit pas nécessairement être une acquisition réelle.

Par souci de clarté, nous ne nous « écart[ons] pas du précédent » (par. 111), comme le prétendent nos collègues. Notre objectif est de mettre en lumière l’arrêt CFCP, et non pas de l’infirmer. Nos collègues affirment que les tribunaux ont « appliqué sans difficulté le cadre d’analyse établi dans l’arrêt CFCP » (par. 112). Avec égards, là n’est pas la question. La question principale consiste à savoir si les tribunaux de juridiction inférieure ont appliqué le test de l’arrêt CFCP correctement. À notre avis, beaucoup de tribunaux ne l’ont pas fait. En effet, la Cour d’appel elle‑même a mal interprété le droit en l’espèce, en affirmant que l’arrêt CFCP exige une réelle expropriation pour établir qu’il y a eu une appropriation par interprétation. Comme nous l’avons expliqué, et comme le confirment la doctrine et la jurisprudence, l’arrêt CFCP — dûment interprété — amène les tribunaux à examiner si une autorité publique a dans les faits tiré un avantage d’une propriété privée, et non pas si l’autorité publique a officiellement acquis un intérêt propriétal sur les terrains. Statuer autrement reviendrait à effacer une distinction établie de longue date entre les expropriations de droit et de fait en droit canadien.

Comme dernière observation, nous reconnaissons que, outre les arrêts Manitoba Fisheries et Tener, la Cour dans l’arrêt CFCP a également cité l’arrêt Mariner. Or, cela n’influe pas sur notre analyse. L’affaire Mariner concernait la désignation par la province de la Nouvelle‑Écosse d’un terrain privé en tant que plage en vertu d’une loi provinciale, qui assujettissait celui‑ci à des règlements stricts en matière de conservation. Lorsque le ministre a refusé les demandes des intimés visant la construction de maisons sur le terrain, ceux‑ci ont sollicité un jugement déclarant que la Couronne avait exproprié leur bien‑fonds, ce qui leur donnait droit à une indemnité. Le juge Cromwell (plus tard juge de notre Cour), s’exprimant au nom de la Cour d’appel de la Nouvelle‑Écosse, a conclu que la perte de valeur économique subie par les intimés n’équivalait pas à un avantage acquis par l’autorité provinciale (voir de manière générale Mariner, p. 713‑716).

L’arrêt Mariner illustre le fait que la réglementation à elle seule ne peut satisfaire au test visant à établir s’il y a eu appropriation par interprétation : il doit y avoir quelque chose de plus [traduction] « qui ne se limite pas à drastiquement restreindre l’utilisation du bien du propriétaire ou à en réduire la valeur » (p. 716). Lorsque ce seuil est franchi — c’est‑à‑dire lorsque toutes les utilisations raisonnables ont été supprimées — un règlement peut donner lieu [traduction] « dans les faits, à une confiscation » (p. 727 (nous soulignons)). Nous tenons à préciser que dans l’arrêt Mariner, l’analyse de la cour ne s’écarte pas d’un examen se concentrant à la fois sur l’effet de l’appropriation et sur l’avantage acquis par le gouvernement, comme l’exige la jurisprudence de notre Cour et comme le confirme le test établi dans l’arrêt CFCP. Au contraire, et conformément aux arrêts Manitoba Fisheries et Tener, la cour dans l’arrêt Mariner s’est demandé si l’effet du règlement était de supprimer un intérêt foncier (Mariner, p. 722, renvoyant à Tener).

En somme, nous confirmons que le test pour démontrer qu’il y a appropriation par interprétation est celui énoncé dans l’arrêt CFCP, correctement interprété. La cour de révision est appelée à décider : (1) si l’autorité publique a acquis un intérêt bénéficiaire dans le bien‑fonds ou un droit découlant de ce bien (c.‑à‑d. un avantage); et (2) si la mesure prise par l’État a supprimé toutes les utilisations raisonnables du bien‑fonds. Cela consacre la reconnaissance de notre Cour qu’il existe un droit à l’indemnisation en common law lorsque le test à deux volets de l’arrêt CFCP est satisfait. Cette approche est conforme aux impératifs de justice et d’équité, qui sous‑tendent l’évaluation des demandes d’expropriation par les tribunaux, et permet de remédier à des situations où les circonstances ne s’inscrivent pas parfaitement dans le cadre législatif de l’expropriation et qui autrement [traduction] « passeraient entre les mailles du filet » (Warchuk, p. 686 et 690).

À cela, nous ajoutons que, puisque l’analyse se concentre sur les effets et les avantages, c’est le fond et non la forme qui doit prévaloir. Une cour qui décide si une mesure réglementaire entraîne une appropriation par interprétation doit procéder à une évaluation réaliste des questions dans le contexte de l’affaire donnée, notamment :

  • a) La nature de l’acte gouvernemental (c.‑à‑d. s’il vise un propriétaire en particulier ou si, de manière plus générale, il poursuit un objectif important de politique publique), le préavis donné au propriétaire des restrictions au moment où le bien‑fonds a été acquis, et la question de savoir si les mesures gouvernementales restreignent les utilisations de la propriété d’une manière compatible avec les attentes raisonnables du propriétaire;
  • b) La nature des terrains et leurs utilisations antérieures ou actuelles. Lorsque, par exemple, les terrains ne sont pas aménagés, l’interdiction de toute utilisation raisonnable potentielle peut équivaloir à une appropriation par interprétation. Cela dit, une simple réduction de la valeur des terrains attribuable à la réglementation de l’utilisation du bien‑fonds ne suffirait pas en soi; et
  • c) La substance de l’avantage allégué. La jurisprudence révèle qu’un avantage peut prendre diverses formes. Par exemple, une mesure interdisant de manière permanente ou indéterminée l’accès au bien-fonds ou l’occupation permanente ou indéterminée du bien‑fonds par le gouvernement constituerait une appropriation (Sun Construction, par. 15). De même, un règlement qui ne laisse au titulaire de droits qu’une utilisation théorique des terrains, privé de toute valeur économique, satisferait au critère. Il pourrait également s’agir de restreindre les utilisations des terrains privés à des fins publiques, telles que la conservation, les loisirs ou les utilisations institutionnelles comme les parcs, les écoles ou les bâtiments municipaux.


 

Les tribunaux d’instance inférieure ne se sont pas entendus sur la question de savoir si l’intention d’une autorité publique est pertinente dans l’analyse d’une demande relative à une appropriation par interprétation. Au paragraphe 35 de ses motifs, le juge saisi de la motion a cité la définition d’expropriation déguisée formulée par notre Cour au par. 2 de l’arrêt Lorraine, qui comprenait les « motifs obliques », et a conclu que cette définition s’appliquait également à une conclusion d’appropriation par interprétation en common law (par. 36). La Cour d’appel a toutefois jugé que [traduction] « [l]e motif n’est pas un fait substantiel dans le contexte d’une demande relative à une expropriation [par interprétation] » (par. 82).

Avec égards, aucune des deux thèses n’est correcte. L’intention de l’autorité publique n’est pas un élément de l’analyse relative à l’appropriation par interprétation en common law. Encore une fois, le préjudice visé par la doctrine se rapporte aux avantages et aux effets, et non pas au fait qu’une autorité publique a agi de mauvaise foi ou autrement pour un motif oblique. En effet, la Cour a conclu dans l’arrêt CFCP que, même si l’objectif de la ville était « de permettre aux habitants d’utiliser le corridor pour la marche et le cyclisme », son règlement, dans les faits, n’encourageait pas l’intrusion et n’empêchait pas toute utilisation antérieure ou actuelle du terrain (par. 33); on ne pouvait donc pas dire qu’il avait privé le propriétaire foncier de toutes les utilisations raisonnables. Cela ne signifie toutefois pas que l’intention n’est pas pertinente aux fins de l’analyse. En effet, la jurisprudence que nous examinons plus loin suggère que les objectifs poursuivis par l’État peuvent constituer des éléments de preuvede l’appropriation par interprétation. En d’autres termes, l’intention de l’État de s’approprier le bien‑fonds par interprétation, si le demandeur réussit à la démontrer, peut appuyer la conclusion selon laquelle le propriétaire foncier a perdu toutes les utilisations raisonnables de son terrain (dans la mesure où la conclusion relative à cet effet peut être appuyée par une preuve établissant qu’un tel effet était voulu). Or, l’absence de preuve de l’intention de l’État n’empêche pas le propriétaire foncier de présenter une demande. Ainsi, l’intention peut constituer un « fait substantiel » dans le contexte d’une demande relative à une appropriation par interprétation. Nous soulignons toutefois que l’analyse doit rester axée sur les effets de la mesure prise par l’État.



En bref, l’objectif sous-jacent que vise une autorité publique peut fournir une preuve au soutien d’une demande relative à une appropriation par interprétation. Toutefois, cela n’est ni nécessaire ni suffisant. Selon la jurisprudence, l’évaluation de l’intention s’est avérée utile pour faire la distinction entre de simples règlements pris dans l’intérêt public et les appropriations nécessitant une indemnité en common law. Toutefois, ce qui compte en définitive, indépendamment de la question de l’intention, c’est de savoir si les restrictions imposées par l’État sur la propriété en cause ont conféré à ce dernier un avantage qui équivaut effectivement à une appropriation (Tener, p. 563‑565, le juge Estey, et p. 551‑552, la juge Wilson; Manitoba Fisheries, p. 118).»