Colombie-Britannique (Procureur général) c. Conseil des Canadiens avec déficiences, 2020 BCCA 2412022 CSC 27 (39430)

«Une organisation sans but lucratif œuvrant pour la défense des droits des personnes ayant une déficience au Canada ainsi que deux demandeurs individuels ont déposé une demande pour contester la constitutionnalité de certaines dispositions de la législation de la Colombie‑Britannique en matière de santé mentale. Dans cette demande, il est allégué que les dispositions contestées violent l’art. 7 et le par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés parce qu’elles permettent aux médecins d’administrer un traitement psychiatrique à des patients en placement non volontaire ayant une déficience mentale sans leur consentement ou celui d’un mandataire dans la prise de décision. Les deux demandeurs individuels, qui étaient des patients en placement non volontaire touchés par les dispositions contestées, se sont en fin de compte retirés du litige, de sorte que l’organisation est l’unique partie demanderesse restante. Peu de temps après, l’organisation a déposé une demande modifiée sollicitant notamment la qualité pour agir dans l’intérêt public afin de poursuivre l’action.

Le procureur général a présenté une requête en rejet de l’action au motif que l’organisation n’avait pas qualité pour agir. Le juge en chambre a accueilli la requête et rejeté l’action. À son avis, l’organisation n’a pas satisfait au test applicable pour juger de la qualité pour agir dans l’intérêt public énoncé dans l’arrêt Canada (Procureur général) c. Downtown Eastside Sex Workers United Against Violence Society, 2012 CSC 45, [2012] 2 R.C.S. 524. L’organisation a interjeté appel de cette décision. La Cour d’appel a conclu qu’il convient d’accorder aux principes de la légalité et de l’accès à la justice une importance particulière dans le cadre d’analyse établi par l’arrêt Downtown Eastside, et a statué que le juge en chambre avait commis une erreur en concluant que la demande ne reposait pas sur un contexte factuel propre à la cause d’un individu ou d’un demandeur individuel. La Cour d’appel a accueilli l’appel, annulé l’ordonnance rejetant l’action et renvoyé l’affaire devant le tribunal de première instance pour qu’il réexamine le dossier. Le procureur général interjette appel devant la Cour et l’organisation demande l’autorisation de présenter un pourvoi incident afin de se voir reconnaître la qualité pour agir dans l’intérêt public.»

La Cour suprême du Canada dit que le pourvoi est rejeté, l’autorisation d’interjeter un appel incident est accordée, l’appel incident est accueilli et l’organisation se voit reconnaître la qualité pour agir dans l’intérêt public.

Le juge en chef écrit comme suit (aux paragraphes 5, 56, 72, 74-77, 79, 108-109, 119-120, 123): 

«…je suis d’avis de rejeter le pourvoi, mais de reconnaître au CCD la qualité pour agir dans l’intérêt public, avec dépens spéciaux devant notre Cour et les juridictions inférieures.



La Cour d’appel a eu tort de conclure que les principes de la légalité et de l’accès à la justice méritent une « importance particulière » dans l’analyse fondée sur l’arrêt Downtown Eastside. La jurisprudence de notre Cour, et en particulier le cadre existant énoncé dans l’arrêt Downtown Eastside, répond déjà à ces facteurs, tant implicitement qu’explicitement. Il ne leur accorde toutefois pas une importance primordiale dans l’analyse.

Lorsque la qualité pour agir est contestée à un stade préliminaire, le demandeur ne devrait pas être tenu de fournir des éléments de preuve devant être produits dans le cadre du procès. Une telle exigence serait inéquitable sur le plan procédural, car elle permettrait au défendeur d’obtenir des éléments de preuve avant la communication préalable. Toutefois, en général, un simple engagement ou une intention de produire des éléments de preuve ne seront pas suffisants pour convaincre un tribunal qu’un fondement probatoire sera présenté. Il peut être utile de donner quelques exemples de considérations qu’une cour pourra juger pertinentes pour évaluer si un contexte factuel suffisamment concret et élaboré sera produit au procès. Comme c’était le cas dans l’arrêt Downtown Eastside, pour les fins de son évaluation du facteur de la « manière raisonnable et efficace », cette liste n’est pas exhaustive, mais illustrative.

  1. Le stade de l’instance : Le tribunal devrait tenir compte du stade où en est l’instance lorsque la qualité pour agir est contestée. À un stade préliminaire, il peut ne pas être crucial de disposer d’un fondement factuel concret selon le cadre établi par l’arrêt Downtown Eastside — le poids spécifique à accorder à cette considération dépendra des circonstances, et relève ultimement du pouvoir discrétionnaire du juge du procès. Toutefois, au procès, l’absence d’un fondement factuel devrait généralement être un obstacle à la reconnaissance de la qualité pour agir dans l’intérêt public.
     
  2. Les actes de procédure : Le tribunal devrait tenir compte de la nature des actes de procédure et des faits pertinents qui sont plaidés. Existe‑t‑il des faits concrets sur la manière dont la loi a été appliquée qui peuvent être prouvés au procès? Ou existe‑t‑il au contraire simplement des faits hypothétiques sur la façon dont la loi pourrait être interprétée ou appliquée? Ressort‑il des actes de procédure que la cause peut être, dans une large mesure, débattue seulement au regard de la loi, de sorte que la présentation de faits particuliers n’est pas nécessairement cruciale? L’affaire est‑elle au contraire plus tributaire de faits particuliers?
     
  3. La nature de la partie représentant l’intérêt public : Le tribunal pourrait aussi tenir compte du fait que la partie — s’il s’agit d’une organisation — est composée de personnes touchées par les mesures législatives contestées ou travaille directement avec de telles personnes. Si c’est le cas, il serait raisonnable d’inférer qu’elle a la capacité de produire des éléments de preuve provenant de personnes directement touchées.
     
  4. Les engagements : Les tribunaux veillent rigoureusement au respect des engagements, lesquels doivent être [traduction] « scrupuleusement observé[s] » (voir, p. ex., Law Society of British Columbia, Code of Professional Conduct for British Columbia (en ligne), règle 5.1‑6). L’engagement d’un avocat à fournir une preuve pourrait contribuer à convaincre un tribunal qu’un contexte factuel suffisant sera présenté au procès. Cependant, à lui seul, un engagement sera rarement suffisant.
     
  5. Des éléments de preuve concrets : Bien qu’une partie n’y soit pas tenue, fournir des éléments de preuve concrets — ou une liste de témoins éventuels et de la preuve qu’elle entend présenter — constitue une façon claire et convaincante de répondre à une contestation de la qualité pour agir présentée à un stade préliminaire de l’instance. Comme je l’ai expliqué, le poids à donner à l’insuffisance de preuve dépendra du stade du litige, de la nature ainsi que du contexte de l’affaire et des actes de procédure.


 

Les tribunaux conservent tout de même la faculté de réexaminer la question de la qualité pour agir, même s’ils l’ont reconnue à un stade préliminaire de l’instance (Borowski c. Canada (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 342). Cette faculté dépend des efforts continus d’un demandeur pour démontrer qu’il présentera un contexte factuel suffisamment concret et élaboré au procès. En ce sens, la faculté de réexaminer la qualité pour agir sert de filet de sécurité pour garantir que le demandeur ne se repose pas sur ses lauriers.

En clair, la faculté des tribunaux de réexaminer la question de la qualité pour agir n’est pas une invitation générale aux défendeurs à remettre la qualité pour agir en question à chaque occasion qui s’offre à eux. Les parties ne doivent ni gaspiller les ressources judiciaires ni entraver indûment le processus judiciaire. C’est pourquoi un défendeur qui souhaite ce réexamen peut présenter une demande en ce sens seulement s’il est survenu un changement important qui soulève un doute sérieux quant à la capacité de la partie représentant l’intérêt public de présenter un contexte factuel suffisamment concret et élaboré, et que les stratégies alternatives de gestion des litiges ne conviennent pas pour répondre à cette lacune. Un exemple d’un tel changement important consisterait en une situation où le demandeur s’est engagé à fournir des éléments de preuve en réponse à une contestation antérieure de sa qualité pour agir, mais il ne l’a pas fait. En revanche, le passage d’un stade de l’instance à un autre ne constitue pas, en soi, un changement important qui justifierait de réexaminer la qualité pour agir.

Un changement important qui soulève un doute sérieux quant à la capacité du demandeur de fournir un contexte factuel suffisamment concret et élaboré est le plus susceptible de survenir lorsque les parties échangent leurs actes de procédure ou terminent la communication préalable de leur preuve. Ce sont les stades du processus judiciaire durant lesquelles le contexte factuel est le plus susceptible d’émerger. Comme on peut s’y attendre, l’importance du contexte factuel augmente à chaque stade du processus judiciaire. Cela signifie que l’incapacité du demandeur de démontrer qu’il présentera un contexte factuel suffisamment concret et élaboré aura plus de poids à la fin de la communication préalable qu’après l’échange des actes de procédure, stade auquel l’absence de preuve concrète est moins importante. Tout comme la première décision quant à la qualité pour agir, la décision de réexaminer la question de la qualité pour agir est tributaire des circonstances particulières de la cause (Downtown Eastside, par. 2).

Bien que je n’écarte pas la possibilité qu’un changement important survienne à un autre stade qu’à ceux de l’échange des actes de procédure et de la communication préalable, cela serait rare. Un cas où cela surviendrait est, par exemple, celui où le fondement initial de la qualité pour agir du demandeur a été remis en question ou devient théorique. C’est ce dernier scénario qui s’est produit dans la saga Borowski. En 1981, la Cour a reconnu à M. Borowski la qualité pour agir dans l’intérêt public pour contester l’interdiction de l’avortement dans le Code criminel, L.R.C. 1970, c. C‑34 (voir Ministre de la Justice du Canada c. Borowski, [1981] 2 R.C.S. 575). Or, les dispositions contestées ont ensuite été invalidées par l’arrêt R. c. Morgentaler, [1988] 1 R.C.S. 30. En 1989, la Cour a conclu que M. Borowski n’avait pas la qualité pour agir pour continuer la cause, parce qu’il demandait alors à la Cour de se prononcer sur « une question totalement abstraite » quant aux droits d’un fœtus, de sorte que sa contestation équivalait dès lors à un « renvoi d’initiative privée » (Borowski (1989), p. 365‑368).



Je souligne que les décisions sur la qualité pour agir relèvent du pouvoir discrétionnaire des juges et, à ce titre, elles « commandent la déférence en appel » (Strickland c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 37, [2015] 2 R.C.S. 713, par. 39). Toutefois, en l’espèce, les décisions des cours de juridictions inférieures sont entachées d’erreurs qui justifient que nous intervenions.


 

Enfin, je fais remarquer qu’il sera toujours loisible au PGCB et aux tribunaux de contester la qualité pour agir du CCD si ce dernier ne présente pas le contexte factuel qu’il s’est engagé à présenter. Il serait logique en l’espèce de limiter la possibilité de présenter une telle contestation au stade postérieur à la communication préalable de la preuve.

J’aimerais souligner au passage que la qualité pour agir dépend des faits et du contexte. La reconnaissance de cette qualité est appropriée en l’espèce, mais ne le sera pas nécessairement dans d’autres cas. Plutôt que d’utiliser la « mesure radicale » consistant à ne pas reconnaître la qualité pour agir, il convient, en l’espèce, de recourir aux divers outils de gestion du litige — comme la faculté de réexaminer la qualité pour agir — pour s’assurer que la preuve en question soit effectivement présentée avec diligence.


 

Le CCD sollicite des dépens spéciaux sur la base de l’indemnisation intégrale devant toutes les cours. Les dépens spéciaux sont exceptionnels et relèvent du pouvoir discrétionnaire des juges (Carter, par. 137 et 140). Pour que des dépens spéciaux puissent être accordés, deux conditions doivent être réunies :

  1. l’affaire doit porter sur des questions d’intérêt public qui ont une « incidence importante et généralisée sur la société » et qui sont « véritablement exceptionnelles » (Carter, par. 140); »
     
  2. le demandeur doit démontrer qu’il n’a aucun intérêt personnel, propriétal ou pécuniaire qui justifierait l’instance pour des raisons d’ordre économique, et qu’il n’aurait pas été possible de poursuivre l’instance en question avec une aide financière privée (Carter, par. 140).

La poursuite du CCD respecte ces deux conditions. En ce qui concerne la première condition, la portée de la qualité pour agir dans l’intérêt public et les circonstances dans lesquelles les organisations peuvent engager une poursuite d’intérêt public sans la présence d’un demandeur individuel est une question d’intérêt public ayant une incidence importante et généralisée sur la société. La participation de plus de 20 intervenants provenant de partout au pays et représentant un large éventail d’intérêts et de perspectives concernant le présent pourvoi témoigne de ce fait.



Dans ces circonstances exceptionnelles, et en exerçant mon pouvoir discrétionnaire, je suis d’avis d’adjuger des dépens spéciaux devant notre Cour et devant les cours de juridictions inférieures pour remettre le CCD — dans la mesure où il est possible de le faire financièrement — dans la situation où il se trouvait lorsque le PGCB a remis en doute sa qualité pour agir.»