Nelson (Ville) c. Marchi, 2020 BCCA 12021 CSC 41 (39108)

«Après une abondante chute de neige, la ville a commencé à déblayer les rues et à y épandre du sable conformément à ses politiques écrites et à ses pratiques non écrites de déneigement et d’enlèvement de la neige. Parmi les tâches accomplies par le personnel de la ville, il y avait le déblayage des espaces de stationnement en angle se trouvant sur les rues situées au cœur du centre‑ville. Le personnel a poussé la neige à l’extrémité des espaces de stationnement, créant un banc de neige continu en bordure du trottoir, qui séparait les espaces de stationnement du trottoir. Le personnel de la ville n’a pas dégagé un passage vers le trottoir pour les conducteurs qui se garaient dans les espaces de stationnement. M a garé sa voiture dans l’un des espaces de stationnement en angle. Elle tentait de se rendre à un commerce, mais le banc de neige créé par la ville bloquait son passage vers le trottoir. Elle a décidé de traverser le banc de neige et s’est gravement blessée à la jambe. M a intenté une action en négligence contre la ville. Le juge de première instance a rejeté l’action de M, concluant que la ville n’avait aucune obligation de diligence envers M, parce que les décisions de la ville en matière de déneigement constituaient des décisions de politique générale fondamentale. Subsidiairement, il a conclu à l’absence de manquement à la norme de diligence et, subsidiairement encore, que s’il y a eu manquement, M a été la cause immédiate de ses blessures. La Cour d’appel a statué que les trois conclusions du juge de première instance étaient erronées, et elle a ordonné la tenue d’un nouveau procès.»

La Cour suprême du Canada dit que le pourvoi est rejeté.

Les juges Karakatsanis et Martin écrivent comme suit (aux paragraphes 1-5, 36, 55-56, 61-68, 103):

«En droit canadien de la responsabilité délictuelle, il est indubitable que les gouvernements peuvent parfois être tenus responsables des préjudices causés par leur négligence, à l’instar des parties défenderesses privées. Parallèlement, le droit de la négligence doit tenir compte du rôle unique qui incombe aux autorités publiques de gouverner la société en fonction de considérations d’intérêt public. Les organismes publics établissent des priorités et mettent en balance des intérêts concurrents auxquels ils doivent satisfaire au moyen de ressources limitées. Ils font des choix difficiles, en matière de politique d’intérêt général, qui ont des répercussions différentes sur le public et qui, parfois, causent préjudice à des particuliers. Il s’agit d’un aspect inévitable de la tâche de gouverner. Les gouvernements rendent compte de ces préjudices devant l’électorat, et non devant les tribunaux. Les tribunaux ne sont pas établis institutionnellement pour contrôler les décisions polycentriques des gouvernements, et les organismes publics doivent être à l’abri, dans une certaine mesure, de l’effet paralysant de la menace de poursuites judiciaires intentées par des particuliers.

Par conséquent, les tribunaux ont reconnu qu’une sphère du processus décisionnel gouvernemental devrait demeurer à l’abri du pouvoir de surveillance des tribunaux fondé sur la norme de diligence applicable en matière de négligence. La délimitation de cette immunité est source de difficultés pour les tribunaux depuis des décennies. Dans l’arrêt R. c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2011 CSC 42, [2011] 3 R.C.S. 45, notre Cour a expliqué que les décisions de « politique générale fondamentale » du gouvernement — définies comme des décisions qui « se rapportent à une ligne de conduite et reposent sur des considérations d’intérêt public, tels des facteurs économiques, sociaux ou politiques » — doivent être à l’abri de toute responsabilité pour négligence (par. 90). L’élément principal qui est pris en compte pour déterminer si on est en présence d’une décision de politique générale fondamentale est toujours la nature de la décision.

Dans la décennie qui s’est écoulée depuis l’arrêt Imperial Tobacco, la confusion a continué à régner quant au moment où s’applique l’immunité accordée à l’égard des décisions de politique générale fondamentale. Dans le présent pourvoi, la Cour est appelée à clarifier la démarche à suivre pour distinguer les décisions de politique générale qui jouissent de l’immunité des activités des gouvernements qui entraînent leur responsabilité pour négligence. Nous concluons que la raison d’être de l’immunité rattachée aux décisions de politique générale fondamentale sert de principe directeur général. Ces décisions n’entraînent pas de responsabilité pour cause de négligence, parce que chaque branche du gouvernement possède une compétence et un rôle institutionnels fondamentaux qui doivent être protégés contre l’ingérence des autres branches. Nous dégageons de la jurisprudence de la Cour quatre facteurs qui aident à évaluer la nature d’une décision gouvernementale : (1) le niveau hiérarchique et les responsabilités de la personne qui décide; (2) le processus suivi pour arriver à la décision; (3) la nature et l’importance des considérations budgétaires; et (4) la mesure dans laquelle la décision était fondée sur des critères objectifs. La justification fondée sur la séparation des pouvoirs qui sous‑tend l’immunité éclaire sur le poids de ces divers facteurs dans l’analyse.

L’intimée, Taryn Joy Marchi, a été blessée en tentant de traverser un banc de neige créé par l’appelante, la Ville de Nelson, en Colombie‑Britannique. Elle a intenté des poursuites contre la Ville pour négligence. Le juge de première instance a rejeté l’action de Mme Marchi, concluant que la Ville n’avait aucune obligation de diligence envers elle, parce que les décisions de la Ville en matière de déneigement constituaient des décisions de politique générale fondamentale. Subsidiairement, le juge de première instance a en outre conclu à l’absence de manquement à la norme de diligence et que, s’il y a eu manquement, Mme Marchi a été la cause immédiate de ses blessures. La Cour d’appel a statué que les trois conclusions du juge de première instance étaient erronées, et elle a ordonné la tenue d’un nouveau procès.

À l’instar de la Cour d’appel, nous sommes d’avis que le juge de première instance a tiré trois conclusions erronées. En ce qui concerne l’obligation de diligence, la décision de la Ville ne constituait pas une décision de politique générale fondamentale jouissant de l’immunité à l’égard de la responsabilité pour négligence. La Ville avait donc une obligation de diligence envers Mme Marchi. Pour ce qui est de la norme de diligence et du lien de causalité, l’analyse du juge de première instance était entachée d’erreurs de droit. Comme des conclusions de fait clés sont nécessaires, notre Cour n’est pas bien placée pour trancher les questions relatives à la norme de diligence et au lien de causalité. Par conséquent, nous sommes d’avis de rejeter l’appel et d’ordonner la tenue d’un nouveau procès, conformément aux présents motifs.

Pour les besoins de la présente affaire, nous n’avons pas à décider s’il est préférable de considérer l’immunité accordée à l’égard des décisions de politique générale fondamentale comme une règle relative à la manière dont opère la catégorie énoncée dans l’arrêt Just ou comme une considération à la deuxième étape du cadre d’analyse des arrêts Anns et Cooper, même lorsqu’une catégorie d’obligation de diligence reconnue s’applique. Cela n’entraîne aucune différence pratique sur l’issue du pourvoi. Peu importe où l’immunité accordée à l’égard des décisions de politique générale fondamentale se situe dans le cadre d’analyse de l’obligation de diligence, les mêmes principes s’appliquent afin de déterminer si une décision de politique jouissant de l’immunité est en cause. Ces principes s’appliquent dans tous les cas où l’autorité publique défenderesse invoque cette immunité, que l’affaire renvoie à une nouvelle obligation de diligence, qu’elle relève de la catégorie énoncée dans l’arrêt Just, ou qu’elle soit visée par une autre catégorie reconnue ou analogue. Ce qui importe le plus, c’est que l’immunité liée aux décisions de politique générale fondamentale prises par les gouvernements défendeurs soit bien comprise et fasse l’objet d’un examen complet, lorsque la nature de la demande l’exige. C’est pour cette raison que nous formulons maintenant les principes qui sous‑tendent l’immunité.


Les caractéristiques fondées sur les notions de « planification », de « détermination préalable des limites » ou d’« allocation de ressources budgétaires » s’accordent avec la notion sous‑jacente selon laquelle les décisions de politique générale font habituellement l’objet de longues délibérations, ont une application large et sont de nature prospective. À titre d’exemple, les décisions de politique générale sont souvent formulées après la tenue de débats — parfois publics — et l’obtention de contributions de différents niveaux hiérarchiques décisionnels. En revanche, les activités gouvernementales qui entraînent la responsabilité pour négligence relèvent généralement du pouvoir discrétionnaire d’un employé ou d’un groupe d’employés. Elles ne sont pas précédées de longues délibérations, mais elles reflètent l’exercice par un représentant ou un groupe de représentants de leur jugement à l’égard d’un événement particulier, ou encore leur réaction à cet événement (voir H. J. Krent, « Preserving Discretion Without Sacrificing Deterrence : Federal Governmental Liability in Tort » (1991), 38 U.C.L.A. L. Rev. 871, p. 898‑899).

En conséquence, il se dégage de la jurisprudence de notre Cour quatre facteurs utiles dans l’examen de la nature d’une décision gouvernementale : (1) le niveau hiérarchique et les responsabilités de la personne qui décide; (2) le processus suivi pour arriver à la décision; (3) la nature et l’importance des considérations budgétaires; et (4) la mesure dans laquelle la décision était fondée sur des critères objectifs.


La raison d’être de l’immunité liée aux décisions de politique générale fondamentale devrait également servir de principe directeur général quant à la manière d’évaluer et de mettre en balance les facteurs élaborés par notre Cour afin d’identifier les décisions de politique générale fondamentale. Nous allons maintenant préciser davantage.

Premièrement : le niveau hiérarchique et les responsabilités de la personne qui décide. Dans ce facteur, ce qui importe c’est la mesure selon laquelle cette personne a des liens étroits avec un représentant ou une représentante du gouvernement qui est démocratiquement redevable devant la population et responsable à l’égard des décisions de politique générale. Plus la personne qui décide se situe à un niveau élevé dans la hiérarchie du pouvoir exécutif, ou plus cette personne occupe un niveau hiérarchique élevé au sein de la direction, ou plus elle est près d’un représentant élu ou d’une représentante élue, plus grande sera la possibilité que le contrôle judiciaire de sa décision pour cause de négligence soulève des préoccupations relatives à la séparation des pouvoirs ou ait un effet paralysant sur la bonne gouvernance. Similairement, plus les responsabilités professionnelles de la personne qui décide incluent l’évaluation et la mise en balance de considérations d’intérêt public, plus il est probable que ce facteur militera en faveur de la reconnaissance de l’immunité accordée à l’égard des décisions de politique générale fondamentale. À l’inverse, des décisions prises par des membres du personnel qui ont des fonctions très éloignées de celles de représentantes gouvernementales ou de représentants gouvernementaux démocratiquement redevables devant la population, ou qui sont chargés d’activités de mise en œuvre, ne sont probablement pas des décisions de politique générale fondamentale, et sont davantage susceptibles d’engager la responsabilité de leur auteur suivant les principes habituels de droit privé en matière de négligence (Just, p. 1242 et 1245; Imperial Tobacco, par. 87).

Deuxièmement : le processus suivi pour arriver à la décision. Plus le processus décisionnel du gouvernement avait un caractère délibératif, a nécessité des débats (parfois publics), a impliqué la contribution de différents niveaux hiérarchiques, était censé être vaste et avoir une nature prospective, plus le principe de la séparation des pouvoirs entrera en jeu et tendra à indiquer qu’il s’agit d’une décision de politique générale fondamentale. En revanche, plus une décision peut être caractérisée comme étant la réaction d’un membre du personnel ou d’un groupe au sein du personnel à un événement particulier qui reflète le pouvoir discrétionnaire dont il dispose à cet égard et n’a pas été précédée d’une longue période de délibération, plus il est probable qu’elle donnera ouverture à révision pour négligence.

Troisièmement : la nature et de la portée des considérations budgétaires. Une décision budgétaire peut être une décision de politique générale fondamentale, selon le type de mesure budgétaire dont il s’agit. Les décisions gouvernementales « concernant l’allocation de ressources budgétaires à des ministères ou organismes gouvernementaux seront rangées dans la catégorie des décisions de politique », parce qu’elles sont plus susceptibles de relever des compétences fondamentales des branches législative et exécutive (voir, p. ex., Criminal Lawyers’ Association, par. 28). Par contre, les décisions budgétaires quotidiennes prises individuellement par des membres du personnel ne soulèveront probablement pas de préoccupation liée à la séparation des pouvoirs.

Quatrièmement : la mesure selon laquelle la décision était fondée sur des critères objectifs. Plus la décision gouvernementale implique la mise en balance d’intérêts concurrents et requiert des jugements de valeur, plus il est vraisemblable que le facteur de la séparation des pouvoirs entrera en jeu, car dans un tel cas le tribunal substituerait ses propres jugements de valeur (Makuch, p. 234‑236 et 238). Inversement, plus une décision est prise en fonction « de normes techniques ou de la norme générale de ce qui est raisonnable », plus il est probable qu’elle donne ouverture à une révision pour négligence. Il est également possible que ces décisions correspondent à des décisions analogues dans la sphère privée, décisions que les tribunaux ont déjà l’habitude d’examiner, parce qu’elles sont fondées sur des critères objectifs.

Par conséquent, dans la mise en balance de ces facteurs, l’accent doit toujours être mis principalement sur l’objet qui sous‑tend l’immunité et sur la nature de la décision. Aucun des facteurs n’est nécessairement déterminant en soi, et davantage de facteurs et de caractéristiques des décisions de politique générale fondamentale peuvent être élaborés; les tribunaux doivent évaluer toutes les circonstances.

En résumé, les décisions de politique générale fondamentale sont des « décisions [qui] se rapportent à une ligne de conduite et reposent sur des considérations d’intérêt public, tels des facteurs économiques, sociaux ou politiques, pourvu qu’elles ne soient ni irrationnelles ni prises de mauvaise foi » (Imperial Tobacco, par. 90). Elles forment « un sous‑ensemble restreint de décisions discrétionnaires » — c’est‑à‑dire que le fait qu’un choix a été effectué n’est pas indicatif d’une décision de politique fondamentale (ibid., par. 84 et 88). Les décisions de politique générale fondamentale n’entraînent pas de responsabilité pour négligence, parce que les branches législative et exécutive ont des compétences et des rôles institutionnels fondamentaux qui doivent être protégés de l’ingérence susceptible de découler de l’exercice par les tribunaux de leur pouvoir de surveillance en application du droit privé. Le tribunal doit prendre en compte la mesure dans laquelle la décision du gouvernement était fondée sur des considérations d’intérêt public, de même que le degré d’incidence de ces considérations sur la raison d’être de l’immunité liée aux décisions de politique générale fondamentale.

En outre, quatre facteurs se révèlent utiles dans l’examen de la nature d’une décision gouvernementale : (1) le niveau hiérarchique et les responsabilités de la personne qui décide; (2) le processus suivi pour arriver à la décision; (3) la nature et l’importance des considérations budgétaires; et (4) la mesure dans laquelle la décision était fondée sur des critères objectifs. La raison d’être qui sous‑tend l’immunité — la protection des compétences et des rôles institutionnels fondamentaux des branches législative et exécutive nécessaires à la séparation des pouvoirs — sert de principe directeur général quant à la manière de mettre en balance les facteurs dans l’analyse. Ainsi, la nature de la décision, de même que les caractéristiques et les facteurs qui renseignent le tribunal sur cette nature, doivent être appréciés à la lumière de l’objet qui constitue le fondement de l’immunité accordée à l’égard des décisions de politique fondamentale.

Pour les motifs qui précèdent, le jugement de première instance doit être annulé. En ce qui concerne l’obligation de diligence, nous sommes d’avis de conclure que la décision contestée de la Ville n’était pas une décision de politique générale fondamentale, et que la Ville avait en conséquence une obligation de diligence envers Mme Marchi. Les analyses de la norme de diligence et du lien de causalité requièrent la tenue d’un nouveau procès. Nous sommes par conséquent d’avis de rejeter le pourvoi, avec dépens devant toutes les cours.»