Nouvelle-Écosse (Procureur général) c. Judges of the Provincial Court and Family Court of Nova Scotia2020 CSC 21 (38549)

«En novembre 2016, la commission sur la rémunération des juges de la Nouvelle‑Écosse a recommandé une augmentation d’environ 5,5 pour cent des traitements des juges provinciaux pour l’exercice financier 2017‑2018, de même que des augmentations de 1,2 pour cent en 2018‑2019 et de 2,2 pour cent en 2019‑2020. La procureure générale de la province a remis au Cabinet un rapport au sujet des recommandations de la commission. Le lieutenant‑gouverneur en conseil a ensuite pris, sur la base du rapport et de la recommandation de la procureure générale, un décret réduisant à zéro le taux d’augmentation salariale pour les exercices financiers 2017‑2018 et 2018‑2019 et à un pour cent pour l’exercice 2019‑2020. La Provincial Court Judges’ Association a demandé le contrôle judiciaire du décret ainsi qu’un jugement déclarant que le rapport de la procureure générale devrait faire partie du dossier du contrôle judiciaire. La juge des requêtes a accordé en partie le jugement déclaratoire, concluant que toutes les parties du rapport, sauf les portions protégées par le secret professionnel de l’avocat, devaient faire partie du dossier du contrôle judiciaire. La Cour d’appel a rejeté le pourvoi du procureur général.»

 

La Cour suprême du Canada dit que l’appel est accueilli en partie et le jugement déclaratoire de la juge des requêtes est modifié de façon à indiquer que seulement l’analyse des implications à l’échelle gouvernementale figurant dans le rapport de la procureure générale ainsi que le plan de communications doivent être versés au dossier.

 

La juge Karakatsanis écrit comme suit (aux paragraphes 3-8, 70-72):

«En l’espèce, les tribunaux de la Nouvelle‑Écosse ont examiné le rapport soumis au Cabinet par la procureure générale de l’époque en Nouvelle‑Écosse et ils ont jugé qu’il s’agissait d’un document pertinent et non protégé par l’immunité d’intérêt public. Les tribunaux ont déclaré que les portions du rapport non visées par le secret professionnel de l’avocat font partie du dossier du contrôle judiciaire et doivent être produites par le procureur général.

Le présent pourvoi doit être tranché conformément au cadre élaboré dans le pourvoi connexe. Ce cadre permet de déterminer si des documents confidentiels du Cabinet peuvent faire partie du dossier lors d’un contrôle conformément à l’arrêt Bodner c. Alberta, 2005 CSC 44, [2005] 2 R.C.S. 286, une forme limitée de contrôle judiciaire appliquée à l’égard de la réponse d’un gouvernement aux recommandations d’une commission d’examen de la rémunération des juges.

Appliquant ce cadre d’analyse au présent appel, je conclus qu’il existe des raisons de croire que le rapport de la procureure générale pourrait contenir des éléments de preuve tendant à démontrer que le gouvernement n’a pas satisfait à une exigence de l’analyse établie dans l’arrêt Bodner. Les motifs avancés publiquement pour justifier la décision du gouvernement d’écarter la hausse de rémunération recommandée par la commission font naître des raisons de croire que le gouvernement pourrait s’être fondé sur des considérations illégitimes et ne pas avoir respecté le mécanisme d’examen de la commission.

Après consultation du rapport de la procureure générale, j’arrive à la conclusion que seulement deux portions de celui‑ci — l’analyse des implications à l’échelle gouvernementale et le plan de communications — contiennent certains éléments de preuve indiquant que le gouvernement pourrait ne pas avoir satisfait à l’analyse établie dans Bodner. Pour ce qui est du reste du rapport, il est soit protégé par le secret professionnel de l’avocat, soit dénué d’éléments de preuve de ce genre, et il ne fera pas partie du dossier.

Comme l’analyse des implications à l’échelle gouvernementale et le plan de communications font état de questions susceptibles d’avoir été considérées par le Cabinet, je me penche finalement sur la question de l’immunité d’intérêt public, et je conclus que l’intérêt du public à ce que ces portions du rapport de la procureure générale demeurent confidentielles est supplanté par l’intérêt du public à ce qu’elles soient divulguées. Bien que plusieurs facteurs militent en faveur du maintien de la confidentialité de ces portions, ils sont supplantés par l’importance de celles‑ci pour permettre au tribunal de statuer au fond sur le contrôle de type Bodner.

Par conséquent, seules certaines portions du rapport de la procureure générale — l’analyse des implications à l’échelle gouvernementale et le plan de communications — doivent être produites en preuve dans le cadre du contrôle de type Bodner. Cela dit, ces extraits ne sont que quelques‑uns des éléments de preuve qu’examinera la Cour suprême de la Nouvelle‑Écosse afin de se prononcer sur le fond du contrôle judiciaire de la réponse du gouvernement.


Certaines des considérations mentionnées dans l’analyse des implications à l’échelle gouvernementale et dans le plan de communications ne constituaient pas des fondements rationnels ou légitimes justifiant de modifier ou de rejeter les recommandations de la commission. Si la Cour suprême de la Nouvelle‑Écosse conclut que le Cabinet s’est appuyé sur ces considérations pour prendre sa décision, ces documents tendraient alors à démontrer qu’une ou plusieurs des exigences énoncées dans l’arrêt Bodner n’ont pas été respectées. Le fait que la législature a accordé au lieutenant‑gouverneur en conseil le pouvoir de modifier ou de rejeter les recommandations de la commission n’est pas en soi un motif justifiant la modification des recommandations. De même, l’incidence qu’aurait sur des négociations collectives le fait d’accepter une recommandation ne constitue généralement pas une raison légitime de modifier une recommandation formulée par une commission : voir Bodner, au par. 160. Le plan de communications indique que le gouvernement était possiblement préoccupé par le risque de réactions de la part d’un public peu éclairé sur ces questions.

En conséquence, l’inclusion au dossier de ces portions du rapport de la procureure générale aiderait le tribunal de révision à déterminer si la réponse du gouvernement reposait sur un objectif illégitime et s’il a été satisfait à la troisième étape de l’analyse établie dans Bodner, étape qui porte sur la question de savoir si le mécanisme d’examen par la commission a été respecté de telle façon que ses objectifs ont été réalisés. Le fait d’exclure du dossier ces portions du rapport pourrait faire en sorte que le tribunal de révision dispose d’un portrait inexact des considérations qui ont pu influer sur la réponse du gouvernement. Cela pourrait également soulever la question de savoir si le gouvernement a fourni des motifs légitimes pour justifier sa décision de s’écarter des recommandations de la commission. Je suis par conséquent d’avis que les intérêts liés à l’administration de la justice militent en faveur de la divulgation de l’analyse des implications à l’échelle gouvernementale figurant dans le rapport de la procureure générale, ainsi que du plan de communications en annexe.

Le palier du processus décisionnel, la nature de la politique en question, la teneur précise de l’analyse des implications à l’échelle gouvernementale et du plan de communications, ainsi que le moment de divulgation sont autant de facteurs qui militent en faveur du maintien de la confidentialité de ces portions du rapport de la procureure générale. Étant donné que la politique porte sur une exigence constitutionnelle relative au système de justice et, de ce fait, à l’administration de la justice, elle constitue un facteur militant en faveur de la divulgation. Le fait d’exclure ces éléments de preuve du dossier nuirait à la capacité du tribunal de révision à décider les questions centrales du contrôle de type Bodner : Le gouvernement a‑t‑il justifié par des motifs légitimes sa décision de s’écarter des recommandations de la commission? La réponse du gouvernement reposait‑elle sur des considérations illégitimes? Le gouvernement a‑t‑il respecté le mécanisme d’examen par une commission? Les intérêts liés à l’administration de la justice militent donc fortement en faveur de la divulgation de ces portions du rapport de la procureure générale. Je conclus que l’intérêt du public dans leur divulgation l’emporte sur l’intérêt du public dans le maintien de leur confidentialité.»

Jugement complet