Droit administratif: norme de contrôle; organismes de réglementation 

Bell Canada c. Canada (Procureur général), 2019 CSC 66 (37896) (37897)

«Pendant plus de 40 ans, le match du Super Bowl de la NFL, qui se joue aux États‑Unis, a été diffusé au Canada conformément au régime de la « substitution simultanée ». Ce régime, établi dans divers règlements pris en vertu de la Loi sur la radiodiffusion , permet à un fournisseur de services de télévision de retirer temporairement le signal entier d’une station de télévision éloignée (généralement nationale ou internationale) pour le remplacer par le signal d’une autre station de télévision (généralement locale) qui diffuse la même émission en même temps. Le CRTC autorise la substitution simultanée pour permettre aux radiodiffuseurs canadiens de générer des revenus publicitaires plus élevés; parce que la substitution simultanée permet aux stations de télévision locales de maximiser leurs auditoires à l’égard de certaines émissions, ces stations peuvent demander aux annonceurs des tarifs plus élevés pour les messages publicitaires diffusés durant ces émissions. Comme la diffusion au Canada du Super Bowl était assujettie au régime de la substitution simultanée, la population canadienne n’était pas en mesure de voir les messages publicitaires américains hautement médiatisés qui sont présentés lors de la télédiffusion du match par des stations américaines.

En 2013, le CRTC lance une vaste consultation publique afin d’examiner l’ensemble du cadre réglementaire applicable à la télévision au Canada. Durant cette consultation, il tient une audience publique visant à recueillir des commentaires sur la substitution simultanée, audience au cours de laquelle des Canadiennes et des Canadiens ont exprimé leur frustration devant l’impossibilité de voir les messages publicitaires hautement médiatisés présentés lors de la télédiffusion américaine du Super Bowl. En août 2016, le CRTC rend, en vertu de l’al. 9(1) h) de la Loi sur la radiodiffusion , une ordonnance (« Ordonnance »), laquelle interdit la substitution simultanée du Super Bowl à compter du 1er janvier 2017 et est accompagnée de motifs l’appuyant (« Décision »). Cela signifiait que la population canadienne pourrait regarder la télédiffusion américaine de cet événement présentant les messages publicitaires américains. Bell et la NFL demandent ensuite, en vertu du par. 31(2)  de la Loi sur la radiodiffusion , l’autorisation de faire appel devant la Cour d’appel fédérale de la Décision et de l’Ordonnance. L’autorisation d’appeler leur est accordée, mais leurs appels sont rejetés à l’unanimité.»

La Cour suprême du Canada dit que les pourvois sont accueillis et la Décision et l’Ordonnance du CRTC sont cassées.

Le juge en chef et al écrit comme suit (aux paragraphes 3-5, 57):

«La principale question en litige dans les présents appels prévus par la loi consiste à décider si l’al. 9(1) h) de la Loi sur la radiodiffusion  confère au CRTC le pouvoir de rendre l’Ordonnance définitive. La Cour d’appel fédérale a répondu par l’affirmative à cette question. Appliquant la norme de la décision raisonnable, la cour a conclu que — compte tenu de « la déférence qui est due au CRTC lorsqu’il interprète ses lois habilitantes ainsi que le pouvoir discrétionnaire élargi conféré au CRTC par l’alinéa 9(1) h) » — « [l’]explication [du CRTC] quant à sa compétence pour rendre son ordonnance définitive est justifiée, transparente et intelligible, et elle appartient aux issues raisonnables pouvant se justifier en regard des faits et du droit » (2017 CAF 249, [2018] 4 R.C.F. 300, par. 28).

Nous en arrivons à une conclusion différente. La norme de contrôle applicable doit être déterminée conformément au cadre d’analyse établi dans l’arrêt Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, que la Cour a entendu en même temps que les présents pourvois prévus par la loi afin de « se pencher sur le droit applicable au contrôle judiciaire des décisions administratives tel que traité dans l’arrêt Dunsmuir et les arrêts subséquents » (Vavilov, par. 6). Comme les appelantes ont contesté la Décision définitive et l’Ordonnance définitive du CRTC par le mécanisme d’appel prévu au par. 31(2)  de la Loi sur la radiodiffusion , les normes de contrôle applicables en appel s’appliquent en l’espèce (Vavilov, par. 36‑52). Et parce que les points en litige dans les présents pourvois soulèvent des questions de droit qui concernent directement les limites du pouvoir conféré par la loi au CRTC et qui, de ce fait, relèvent clairement du mécanisme d’appel susmentionné, la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte.

Suivant cette norme, nous estimons que l’Ordonnance définitive a été rendue sur la base d’une interprétation erronée de l’étendue du pouvoir conféré au CRTC par l’al. 9(1) h). Interprétée correctement, cette disposition autorise seulement la délivrance d’ordonnances de distribution obligatoire — c.‑à‑d. des ordonnances obligeant les fournisseurs de services de télévision à distribuer certaines chaînes dans le cadre des services par câble ou par satellite qu’ils offrent — selon des modalités précisées. Elle n’habilite toutefois pas le CRTC à imposer des modalités régissant la distribution de services de programmation d’une manière générale. Par conséquent, comme l’Ordonnance définitive n’impose pas aux fournisseurs de services de télévision l’obligation de distribuer une chaîne qui diffuse le Super Bowl, mais impose plutôt une condition à ceux qui le font déjà, la délivrance de cette ordonnance n’était pas autorisée en vertu de l’al. 9(1) h) de la Loi sur la radiodiffusion.

Étant donné que le CRTC ne vise pas, dans l’Ordonnance définitive, à rendre obligatoire la distribution de certains services de programmation, mais plutôt à « ajouter une condition aux [fournisseurs de services de télévision] qui distribuent une [. . .] station [canadienne] » qui diffuse le Super Bowl (Décision définitive, par. 63 (nous soulignons)), cette ordonnance ne pouvait être rendue en vertu du pouvoir délégué au CRTC par l’al. 9(1) h) de la Loi sur la radiodiffusion . En conséquence, nous sommes d’avis de casser l’Ordonnance définitive, ainsi que la Décision définitive.»

Jugement complet