Droit constitutionnel: immunité intergouvernementale contre la taxation

Canada (Procureur général) c. British Columbia Investment Management Corp., 2019 CSC 63 (38059)

«En 1999, la législature de la Colombie‑Britannique (la province) a créé la British Columbia Investment Management Corporation (BCI) afin qu’elle fournisse des services de gestion de placements aux régimes de retraite du secteur public de la province ainsi qu’à d’autres entités de la Couronne sous le régime de la Public Sector Pension Plans Act (PSPPA). Au moment de sa création, BCI a assumé la propriété en common law et a pris en charge la gestion des placements détenus dans des portefeuilles de fonds communs de placement (Portefeuilles), qui étaient auparavant détenus et gérés par le ministre des Finances de la province. À la même époque, la province procédait à une modernisation de ses fonds de retraite du secteur public en créant une structure d’administration fiduciaire conjointe, afin de permettre tant aux participants aux régimes de retraite du secteur public qu’à leurs employeurs de participer à la gestion de ces régimes. Ces changements visaient à créer une certaine distance entre le gouvernement et la gestion de ses fonds de placement et des fonds de retraite du secteur public.

Aux termes de deux accords distincts, la province et le Canada ont convenu de payer réciproquement leurs taxes de vente dans certaines circonstances. Selon l’accord de réciprocité fiscale (le Reciprocal Tax Agreement ou RTA), le Canada a convenu de payer certains frais et taxes provinciaux et la province a convenu de payer les taxes exigées au titre de la Partie IX de la Loi sur la taxe d’accise  (LTA ). Les entités provinciales figurant sur la liste de l’annexe A du RTA pouvaient demander un remboursement de la TPS payée. BCI a été ajoutée à l’annexe A en 1999, mais a été retirée en 2003. Aux termes de l’accord global intégré de coordination fiscale (Comprehensive Integrated Tax Coordination Agreement ou CITCA), la province et le Canada ont convenu de payer la TVH sur les fournitures achetées par leur gouvernement et mandataires respectifs. Le CITCA est demeuré en vigueur jusqu’en 2013, lorsque la province a délaissé le régime de la TVH en faveur du modèle antérieur de TPS‑TVP.

À la suite du retrait de BCI de l’annexe A du RTA en 2003, l’Agence du revenu du Canada (ARC) a commencé à mettre en doute le droit de BCI d’invoquer l’immunité à l’égard de la TPS relativement aux frais qu’elle engageait dans le cadre de la gestion des Portefeuilles. En décembre 2013, BCI a saisi la Cour suprême de la Colombie‑Britannique d’une requête, afin d’obtenir les déclarations qu’en qualité de mandataire légal de la Couronne, BCI bénéficie de l’immunité fiscale à l’égard des actifs qu’elle détient dans les Portefeuilles, et qu’elle n’est pas liée par le RTA ou le CITCA, ni par les obligations de paiement énoncées dans ces accords.

Le Canada a sollicité la radiation de la requête de BCI, soutenant que le litige devait être instruit par la Cour canadienne de l’impôt, et non par la Cour suprême de la Colombie‑Britannique, mais sa requête a été rejetée. Le juge siégeant en son cabinet a conclu que la Cour suprême de la Colombie‑Britannique avait compétence pour trancher la requête, que BCI, en qualité de mandataire légal de la Couronne chargé de gérer les Portefeuilles, bénéficiait de l’immunité fiscale en vertu de l’art. 125  de la Loi constitutionnelle de 1867 , dont le libellé prévoit que nulle terre ou propriété appartenant au Canada ou à aucune province ne sera sujette à la taxation, et que BCI est liée par les accords fiscaux. La Cour d’appel était aussi de cet avis. Le Canada interjette appel de la conclusion selon laquelle BCI bénéficie de l’immunité fiscale, et BCI forme un appel incident à l’égard de la conclusion relative au caractère contraignant des accords.»

La Cour suprême du Canada dit que le pourvoi et le pourvoi incident sont rejetés.

La juge Karakatsanis écrit comme suit (aux paragraphes 1, 6, 32, 94-95, 109-110):

«Les présents pourvoi et pourvoi incident portent sur la question de savoir dans quelles circonstances les activités d’une société de la Couronne provinciale peuvent être assujetties à la taxation fédérale. Pour trancher cette question, notre Cour doit évaluer la portée de l’immunité fiscale intergouvernementale énoncée à l’art. 125  de la Loi constitutionnelle de 1867  et établir si les accords conclus par deux ordres de gouvernement en vue du paiement de l’équivalent de « taxes » peuvent lier d’autres entités de la Couronne.

À l’instar des juridictions inférieures, je conclus que la LTA  ne peut s’appliquer aux activités qu’exerce BCI dans le cadre de la gestion des Portefeuilles, parce que BCI jouit de l’immunité constitutionnelle prévue à l’art. 125 . La LTA ne peut imposer la TPS sur des biens appartenant en common law à un mandataire de la Couronne. Néanmoins, je conviens également que la province et BCI sont toutes les deux assujetties aux obligations énoncées dans les accords intergouvernementaux.

…je conclue tout d’abord que le juge siégeant en son cabinet n’a pas commis d’erreur en exerçant sa compétence. Ensuite, j’examine l’application de la LTA  et je conclus que l’art. 125  rend cette loi inapplicable en ce qui concerne les frais que BCI recouvre des Portefeuilles. Enfin, j’estime que les Accords lient la province et que BCI est assujettie aux obligations qui y sont énoncées en vertu du par. 16(6) de la PSPPA.


Il existe toute une gamme d’accords intergouvernementaux, allant de ceux qui sont de simples vœux pieux ou qui sont de nature politique jusqu’à ceux qui s’apparentent à des contrats de droit privé et qui créent des obligations juridiquement contraignantes (voir Québec (Procureur général) c. Moses, 2010 CSC 17, [2010] 1 R.C.S. 557, par. 85‑86, les juges LeBel et Deschamps (dissidents, mais pas sur ce point)). Comme pour tout contrat de droit privé, il faut analyser l’accord intergouvernemental pour savoir si les parties avaient l’intention de créer des obligations légales (voir Esquimalt and Nanaimo R. Co., p. 311‑312; South Australia c. The Commonwealth, [1962] HCA 10, 108 C.L.R. 130.)

Divers éléments peuvent indiquer l’intention des parties de créer des obligations légales dans un accord intergouvernemental:

  • L’objet : l’accord porte‑t‑il sur des questions commerciales précises plutôt que sur des questions générales d’intérêt public?
  • Les mots employés : la formulation de l’accord ressemble‑t‑elle à celle d’un contrat de droit privé? Par exemple, est‑ce que des obligations y sont exprimées, comme au moyen de l’emploi de l’indicatif présent; est‑ce que la durée de l’accord est précisée, ou est‑ce que l’accord exige des vérifications ou la production d’états financiers?
  • Le mécanisme de règlement des différends : les parties ont‑elles convenu de soumettre leurs différends à l’arbitrage ou à un tribunal désigné plutôt que de les régler par des moyens purement politiques?
  • Le comportement ultérieur des parties : les parties ont‑elles considéré l’accord comme contraignant, se sont‑elles fondées sur celui‑ci à leur détriment ou en ont‑elles tiré des avantages clairs?

(Voir J. Poirier, « Intergovernmental Agreements in Canada: At the Crossroads Between Law and Politics », dans J.P. Meekison, H. Telford et H. Lazar, dir., Canada: The State of the Federation 2002 — Reconsidering the Institutions of Canadian Federalism (2004) 425, p. 430‑434; Kennett, p. 653‑656; N. Bankes, « Co‑operative Federalism: Third Parties and Intergovernmental Agreements and Arrangements in Canada and Australia » (1991), 29 Alta. L. Rev. 792, p. 794 et 832; J. Owen Saunders, lnterjurisdictional Issues in Canadian Water Management (1988), p. 95‑99). J’examinerai chacun de ces facteurs à tour de rôle.


Au‑delà de ces nuances fondées sur le texte, il existe une raison plus fondamentale pour laquelle BCI doit bénéficier de la même immunité fiscale (qu’elle soit d’origine constitutionnelle, législative, contractuelle ou autre) que celle dont jouit la province. Le paragraphe 16(6) rattache directement les obligations fiscales de BCI et les immunités fiscales dont elle jouit à celles de la province. De la même façon, il ressort des deux Accords que les parties avaient l’intention d’assujettir les mandataires de la province aux mêmes obligations fiscales que la province (RTA, art. 3; CITCA, art. 51). En concluant les Accords, la Couronne provinciale a choisi de payer les taxes auxquelles elle n’aurait pas autrement été assujettie. Étant donné que l’immunité dont jouit BCI est directement associée à celle de la Couronne en application du par. 16(6) de la PSPPA, BCI ne peut tout simplement pas prétendre qu’elle n’est généralement pas assujettie à la taxation de la même façon que la province. Évidemment, l’obligation actuelle de BCI est établie par les dispositions de la loi fiscale, et le pourvoi incident ne porte pas sur les obligations particulières que BCI pourrait avoir aux termes des Accords.

En résumé, il ressort du libellé du RTA et du CITCA que la province avait l’intention de s’engager à s’acquitter des obligations énoncées dans ces Accords. Le paragraphe 16(6) de la PSPPA établit que les obligations et immunités fiscales de BCI sont les mêmes que celles de la province. Comme le libellé de cette disposition est suffisamment large pour inclure les obligations que la province a assumées de son plein gré, BCI est généralement assujettie aux obligations énoncées dans les Accords dans la même mesure que le serait la province. Toutefois, comme je l’ai déjà expliqué, la nature des obligations précises prévues par les Accords est une question qui dépasse le cadre du pourvoi incident.»

Jugement complet